II OSK 1693/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Brzeg od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 216/21 w sprawie ze skargi Gminy Brzeg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 stycznia 2021 r. nr IN.I.743.82.2020.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, II. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Brzeg kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. II SA/Op 216/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy Brzeg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 stycznia 2021 r. nr IN.I.743.82.2020.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu 26 listopada 2020 r. Rada Miejska Brzegu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", podjęła uchwałę nr XXII/258/20 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 25 września 2015 r. nr XII/98/15, dla obszaru ograniczonego od zachodu i północy granicą miasta, od północnego zachodu ul. Małujowicką, od wschodu terenami zieleni urządzonej i od południa granicą miasta. W stosunku do tej uchwały Wojewoda Opolski wszczął postępowanie nadzorcze. Zaskarżonym w tej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 stycznia 2021 r., na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Wojewoda Opolski stwierdził nieważność w całości przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg. Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny: 1/ art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d) i e) uchwały możliwości realizacji na obszarze objętym planem systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów i miejsc parkingowych. W planie ustalono dla terenu przeznaczonego pod zabudowę o symbolu P-U przeznaczenie pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny oraz zabudowę usługową, zaś w ramach przeznaczenia uzupełniającego, dodatkowo określono przeznaczenie związane z obsługą komunikacyjną tych terenów, które nie spełnia wymogów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ujęcie przez ustawodawcę terenów dróg wewnętrznych w katalogu barwnych oznaczeń graficznych jest wystarczające do stwierdzenia, że stanowią one odrębną kategorię przeznaczenia wymagającą potraktowania zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. 2/ organ nie wyznaczył dróg wewnętrznych w części graficznej planu, czym naruszył art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakazuje aby w planie miejscowym określono obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Naruszono art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia poprzez brak określenia w badanej uchwale warunków powiązania obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Wynikający z powyższych przepisów obowiązek ma na celu stworzenie realnych warunków powiązania terenów o przeznaczeniu ustalonym w planie z systemem dróg publicznych. Zaś z analizy załącznika graficznego do uchwały wynika, że w granicach planu nie znajduje się żadna droga wewnętrzna czy publiczna. Zdaniem organu nadzoru z uwagi na charakter przeznaczenia terenów (związany z użyciem ciężkich pojazdów) w planie należało bezwzględnie wskazać drogę publiczną, z którą teren ten posiada połączenie. Tutaj też winien wypowiedzieć się zarządca drogi w formie uzgodnienia projektu planu, gdyż przemieszczanie się samochodów ciężarowych wymaga szczególnej jakości drogi; 3/ art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez brak wydzielenia linią rozgraniczającą terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zarówno w tekście, jak i na rysunku planu. Zapisy § 3 ust. 2 pkt 5 miejscowego planu wprowadzają ustalenia umożliwiające zagospodarowanie terenów poprzez określenie różnych wskaźników udziału powierzchni biologicznie czynnej, co w konsekwencji powoduje, iż określono różne zasady zagospodarowania tych terenów. Zdaniem organu nadzoru zróżnicowanie wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi do istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 i § 7 pkt 7 rozporządzenia. Określenie odmiennych wskaźników zagospodarowania ze względu na lokalizację planowanej zabudowy, obliguje organ do wydzielenia liniami rozgraniczającymi na rysunku planu terenów o odmiennych zasadach zagospodarowania liniami rozgraniczającymi oraz oznaczenia tego terenu odrębnym symbolem. Brak wyznaczenia liniami rozgraniczającymi terenu, dla którego określono różne zasady zagospodarowania uniemożliwi zabudowę tego terenu, wobec stosowania różnych wskaźników. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Brzeg wniosła skargę, domagając się jego uchylenia i orzeczenia o kosztach postępowania. Aktowi temu Gmina zarzuciła naruszenie: art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 28 u.p.z.p., które narusza art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 lit. b i § 7 pkt 7 rozporządzenia, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). W uzasadnieniu Gmina podniosła, że celem podjęcia uchwały nr XXII/258/20 było dostosowanie kontekstu prawnego obszaru objętego uchwałą do potrzeb inwestycyjnych, polegające m.in. na rezygnacji z wydzielonych dróg wewnętrznych, korekcie linii zabudowy i niektórych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych, pozwalających na większą swobodę inwestycyjną. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Wojewody, Gmina podniosła, że przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia odnoszą się do dróg wewnętrznych i dróg publicznych, a nie dojść i dojazdów oraz miejsc parkowania. Uwzględniając potrzeby inwestorów w miejscowym planie usunięto drogi wewnętrzne. Wskazała także, że z punktu widzenia struktury własności terenu (właściciel [...]) Rada scedowała wydzielenie dojść i dojazdów na ten podmiot, od którego zależy rzeczywiste zagospodarowanie terenu. Zaś decyzja o zgodzie na zjazd pozostaje w gestii zarządcy drogi. Gmina nie zamierza realizować w granicach planu żadnego celu publicznego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia poprzez brak określenia warunków powiązania obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym, Gmina stwierdziła, że przyjęte w kwestionowanej uchwale rozwiązania stanowią konsekwencję ustaleń planu miejscowego w zakresie dopuszczonych dojść i dojazdów oraz trybu uzyskiwania zgody na zjazd, nieleżącego w gestii Rady Miejskiej Brzegu. Organ stanowiący nie określił parametrów dojść i dojazdów z tego względu, że ich minimalne parametry wynikają z przepisów odrębnych, zatem ich sparametryzowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiłoby ingerencję w akt wyższego rzędu. Gmina podkreśliła, że przedmiotem rozważań jest teren będący własnością jednego podmiotu, którego sposób zabudowy i zagospodarowania w ramach przepisów, w tym prawa miejscowego, nie jest jeszcze przesądzony. Dodała też, że na potwierdzenie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych w trakcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowane przestrzennego uzyskano uzgodnienie Zarządu Dróg Powiatowych w B. (dot. ul. [...]), opinię Urzędu Miejskiego w B. Biura Budownictwa i Inwestycji oraz opinię Wójta Gminy S. Jako bezzasadny Gmina uznała również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. argumentując, że powierzchnia biologicznie czynna została ustalona dla działki budowlanej, przy czym jej koncentracja została zawarta w zasięgu strefy koncentracji powierzchni biologicznie czynnej – przy granicy planu miejscowego, w sąsiedztwie terenów potencjalnie konfliktowych. Analogiczna zasada stosowana jest w przypadku strefy ochrony konserwatorskiej ustanawianej planem miejscowym, czy linii zabudowy, które tworzą strefę, w granicach której mogą być lokalizowane budynki – czyli obiekty budowlane o innej wysokości niż poza nią. Przyjęte rozwiązanie daje możliwość bilansowania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu poszczególnych działek budowlanych w sposób ograniczający presję na nieruchomości sąsiednie (zlokalizowane poza obszarem planu miejscowego), oraz umożliwia elastyczne spełnienie wymogu zachowania powierzchni biologicznie czynnej w granicach działki budowlanej – przy założeniu, że 30% strefy koncentracji PBC może zostać zagospodarowane w sposób inny niż biologicznie czynny, bez możliwości sytuowania budynków. Powyższy zapis uchwały jest zatem jednoznaczny, a jego zastosowanie wymaga dokonania stosownego obliczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że spełnione zostały wymogi formalne zarówno do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jak i wniesienia skargi do sądu przez Gminę Brzeg. Wyjaśnił także, że granice kontroli w tej sprawie wyznacza art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wyłączając stosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oceniając zaś przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze merytorycznie, Sąd zaznaczył, że plan miejscowy nie może ustalać przeznaczenia określonego terenu w ten sposób, że normatywnie określi konkretny podmiot uprawniony do realizowania równie konkretnego zamierzenia tego podmiotu. Taka podwójna konkretność, tj. zarówno podmiotu (adresata planu miejscowego), jak i przedmiotu (sposobu wykorzystania terenu), jest charakterystyczna dla aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie aktu normatywnego – przepisu gminnego. Dalej Sąd podkreślił, że w sprawie Rada Miejska Brzegu w § 3 ust. 1 planu zagospodarowania przestrzennego ustaliła dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem P-U jako przeznaczenie podstawowe obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowę usługową. Natomiast w przeznaczeniu uzupełniającym wprowadziła przeznaczenie związane z obsługą komunikacyjną tych terenów – ustalając w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d i e uchwały dojścia i dojazdy oraz miejsca do parkowania – jednocześnie odstąpiła od wyznaczenia dróg wewnętrznych w części graficznej planu. Sąd zgodził się z Wojewodą, iż brak wyznaczenia dróg wewnętrznych na obszarze P-U stanowi o naruszeniu przez organ gminy art. 15 ust. pkt 10 u.p.z.p. Drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu (oznaczony jako KDW), dlatego powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegająca przesunięciom linią rozgraniczającą, zgodnie z wymogami określonymi w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Sąd podzielił obawy organu nadzoru, że z uwagi na znaczną powierzchnię terenu o symbolu P-U (ok. 52 ha) oraz ustaloną w § 3 ust. 2 pkt 8 uchwały minimalną powierzchnię działek budowlanych bez możliwości wydzielania na dalszych etapach procesu budowlanego dodatkowych terenów komunikacyjnych (tj. dróg publicznych, czy wewnętrznych), nie będzie możliwe zagospodarowanie tego terenu zgodnie z przeznaczeniem, zaś możliwe do wydzielenia na tym terenie działki budowlane (ok. 260 działek), nie będą miały dostępu do terenów komunikacyjnych. Przechodząc do kolejnego zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez brak wydzielenia linią rozgraniczającą terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w ramach jednej jednostki terenowej, określonej za pomocą linii rozgraniczającej, określa się taki teren, który jest jednorodny nie tylko pod względem przeznaczenia, ale również zasad zagospodarowania. Powyższe oznacza, że nawet sąsiadujące ze sobą tereny o takim samym przeznaczeniu, dla których przejęto różne zasady zagospodarowania podlegają wydzieleniu za pomocą linii rozgraniczających, a terenom tym należy przypisać oddzielny symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Obowiązek określenia w planie wskaźników zagospodarowania terenu w ramach jednej jednostki terenowej pod warunkiem, że wskaźniki te będą jednorodne dla wszystkich zamierzeń inwestycyjnych, oznacza ustalenie jednolitego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jednolitego wskaźnika maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz określenie jednolitej wielkości powierzchni zabudowy. Tymczasem w § 3 pkt 5 uchwały w granicach jednej jednostki terenowej zróżnicowano wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej prowadzi do sprzeczności, co może uniemożliwiać faktyczną zabudowę. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Wojewody, Sąd zauważył, że kwestionowane przez Wojewodę regulacje planistyczne odnoszące się do terenu P-U, nie realizują w sposób właściwy upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W § 3 ust. 10 pkt 1 uchwały wskazano jedynie, że dopuszcza się powiązanie terenu z zewnętrznym układem komunikacyjnym w sposób bezpośredni oraz poprzez możliwe do realizacji w jego granicach dojścia i dojazdy – w sposób zgodny z przepisami odrębnymi. Jak słusznie, zdaniem Sądu, zauważył Wojewoda, z analizy załącznika graficznego nr 1 stanowiącego rysunek planu wynika, że do terenu P-U nie przylega żadna droga wewnętrzna czy publiczna tworząca układ komunikacyjny. Linie rozgraniczające teren urbanistyczny P-U ze wszystkich stron pokrywają się z granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co oznacza, że sąsiadujące od tych stron tereny, pozostają poza opracowaniem niniejszej uchwały. Określając obsługę komunikacyjną dla terenu P-U Rada Miejska miała obowiązek w sposób jednoznaczny wyznaczyć i wskazać sieci infrastruktury drogowej niezbędne dla zapewnienia mu obsługi komunikacyjnej. Trudno bowiem wyobrazić sobie realną możliwość funkcjonowania terenów przewidzianych do zabudowy, bez dostępu do drogi publicznej, czy też bez wyznaczenia szlaków komunikacyjnych (ulic). W planie ustala się, w zależności od potrzeb, nie tylko sieć dróg publicznych, ale także wewnętrznych. Wyznaczenie drogi wewnętrznej stanowiącej wyłączną obsługę komunikacyjną powinno być jednoznaczne i powinno znaleźć odbicie na rysunku planu. W niniejszej sprawie, w części graficznej planu nie wyznaczono żadnej drogi przylegającej do terenu P-U, pozwalającej na skomunikowanie tego terenu zgodne z tekstem planu. Brak jednoznacznego ustalenia sposobu przebiegu układu komunikacyjnego powoduje, że może on zostać poprowadzony w sposób dowolny, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Sąd zgodził się organem nadzoru, że ustalenia dokonane przez organ gminy powodują niepewność planistyczną, sprawiają, że o ostatecznym przebiegu drogi, lub o lokalizacji obiektów infrastruktury komunikacyjnej może zdecydować inny podmiot (organ lub władający nieruchomością itp.) i to w nieokreślonej procedurze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Brzeg, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi Gmina zarzuciła naruszenie: a) prawa materialnego tj.: - art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p. przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że stwierdzenie nieważności uchwały nr XXII/258/20 przez Wojewodę Opolskiego było zasadne, gdyż uchwała ta istotnie naruszała przepisy prawa, - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że wprowadzenie w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d i lit. e uchwały nr XXII/258/20 na terenie objętym planem możliwości realizacji systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów i miejsc parkingowych nie spełnia wymogów jasności i spójności przeznaczenia terenu i kryteriów zabudowy, a także – wbrew przepisom – tereny te nie zostały wydzielone liniami rozgraniczającymi, podczas gdy pomiędzy terenami przeznaczonymi na obiekty przemysłowe, a dojściami, dojazdami i miejscami parkingowymi nie istnieje sprzeczność, a ponadto brak jest przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu podstawowym, jako przeznaczenie uzupełniające, - art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia przez uznanie, że zróżnicowanie wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi do sprzeczności, które mogą uniemożliwić faktyczną zabudowę tego terenu w przyszłości, podczas gdy w ocenie skarżącego przyjęte rozwiązanie stanowi klasyczny przykład modelu strefowego ustaleń planistycznych, co jest normą w praktycznym systemie planowania przestrzennego, - art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia poprzez uznanie, że w miejscowym planie Rada Miejska Brzegu mimo obowiązku nie wyznaczyła i nie wskazała sieci infrastruktury drogowej niezbędnych do zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu, zwłaszcza że do tego terenu nie przylega żadna droga wewnętrzna czy publiczna tworząca układ komunikacyjny, podczas gdy po sąsiedzku – po stronie północnej i północno-wschodniej w planie zmienianym i zarazem obowiązującym jest wyznaczona droga publiczna po śladzie drogi istniejącej, a z mapy zasadniczej dla tego terenu wynika, że ta droga fizycznie istnieje; co więcej wykazany jest również użytek gruntowy – droga; jednocześnie organ stanowiący nie określił parametrów dojść i dojazdów ze względu na fakt, że ich minimalne parametry wynikają z przepisów odrębnych, zatem ich sparametryzowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiłoby ingerencję w akt wyższego rzędu, b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4, art. 148 i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo braku odniesienia się w uzasadnieniu w sposób należyty do wszelkich zarzutów i okoliczności ujawnionych w sprawie, wpływających na brak istotnych naruszeń prawa w zakresie podjętej przez Radę Miejską Brzegu uchwały nr XXII/258/20: i) Sąd pierwszej instancji m.in. ograniczył się wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, że wprowadzenie w ww. uchwale na terenie objętym planem możliwości realizacji systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów i miejsc parkingowych prowadzi do przyjęcia w planie miejscowym sprzecznych rozwiązań dotyczących funkcji terenu, nie wyjaśniając przy tym, na czym ta sprzeczność miałaby polegać, podczas gdy zdaniem skarżącego taka sprzeczność w przypadku uchwalonego planu miejscowego nie występuje, ii) jednocześnie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do naruszenia przez organ nadzoru przepisów w kontekście zastosowania do dojść i dojazdów oraz miejsc do parkowania (stanowisk postojowych), o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przepisów dotyczących wyznaczenia dróg wewnętrznych oraz dróg publicznych, iii) w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się także do istotnego w sprawie dokumentu stanowiącego integralną część dokumentacji planistycznej, tj. uzgodnienia Zarządu Dróg Powiatowych w B. (dot. kluczowej drogi, tj. ul. [...]), opinii Urzędu Miejskiego w B., Biura Budownictwa i Inwestycji oraz opinii Wójta Gminy S. odnośnie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych w trakcie procedury uchwalania omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w kontekście niewyznaczenia w planie miejscowym dróg publicznych i dróg wewnętrznych oraz ich parametrów, - art. 106 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu faktu powszechnie znanego, który Sąd powinien wziąć pod uwagę nawet bez powołania się na niego przez strony, tj. fakt istnienia powiązania obszaru planu miejscowego z zewnętrznym układem komunikacyjnym; prawidłowa analiza kontekstu prawnego w zakresie obowiązujących i powszechnie dostępnych aktów prawa miejscowego oraz rysunku planu sporządzonego na materiałach pochodzących z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. powinna doprowadzić do wniosku, że z miejscowego planu wynika, iż po sąsiedzku – po stronie północnej i północno-wschodniej w planie zmienianym i zarazem obowiązującym jest wyznaczona droga publiczna po śladzie drogi istniejącej, a z dokumentacji kartograficznej wynika, że ta droga fizycznie istnieje, na co jednoznacznie wskazuje mapa zasadnicza; co więcej, wykazany jest również użytek gruntowy – "dr" i wynika to również z nazwy samej uchwały. Pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok nie odpowiada prawu. Zarzuty skargi dotyczą naruszenia prawa materialnego i procesowego. Przy czym zarzut naruszenia prawa materialnego powinien być prawidłowo skonstruowany, a to poprzez zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Gdy tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej w odniesieniu do podnoszonych naruszeń z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczą naruszenia określonej normy "poprzez uznanie", co niewątpliwie utrudnia rozpoznawanie skargi kasacyjnej, niemniej jednak mając na uwadze całokształt uzasadnienia skargi kasacyjnej uznano, iż we wniesionym środku odwoławczym przedstawiono zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu nadzoru. Trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenia skargi mimo nieodniesienia się do wszystkich zarzutów i okoliczności ujawnionych w sprawie. Słusznie zauważono w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., że Sąd pierwszej instancji pominął i nie odniósł się w szczególności do zarzutu pomieszczonego w skardze w zakresie dokonanych uzgodnień odnośnie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych w planie i ich wpływu na wynik dokonywanej oceny przez organ nadzoru. Należy w tym miejscu wskazać, że uzasadnienie nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższą funkcję niezbędne jest, aby wszystkie jego elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie Sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest zarówno kontrola orzeczenia, które nie zawiera wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), jak i orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 19 listopada 2014 r. II FSK 2790/12). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonano oceny odpowiadającej tym wymogom w opisanym wyżej zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia w zakresie nie dokonania przez Sąd prawidłowej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego i należytego odniesienia się do niego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim niewystarczające są rozważania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie w odniesieniu do okoliczności tej sprawy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie stosownie do § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia powinny zawierać w szczególności, określenie warunków powiązań komunikacyjnych z układem zewnętrznym. Interpretując przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p., należy mieć na uwadze, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień nie jest bezwzględny w tym sensie, iż rada może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w przywołanym przepisie, ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych danego terenu wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym któregoś z elementów wskazanych przez ustawodawcę jako obligatoryjny składnik planu, to jego nieustalenie w planie nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. W świetle powyższego przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu. Zasady te muszą obejmować elementy określone w § 4 pkt 9 rozporządzania, w tym parametry układu komunikacyjnego. W kwestionowanej uchwale w § 3 pkt 10 ppkt 1a odnośnie powiązania układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym ustalono: "dopuszcza się powiązanie terenu z zewnętrznym układem komunikacyjnym w sposób bezpośredni oraz poprzez możliwe do realizacji w jego granicach dojścia i dojazdy – w sposób zgodny z przepisami odrębnymi", co jak zaznaczono w skardze stanowi konsekwencję ustaleń planu miejscowego w zakresie dopuszczonych dojść i dojazdów oraz trybu uzyskiwania zgody na zjazd, nieleżącego w gestii Rady Miejskiej Brzegu. Z rysunku planu wynika, iż obszar objęty planem ma dostęp od północnego wschodu do drogi ul. [...] – drogi powiatowej. W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało dokonać w ramach oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego czy taki zapis planu łącznie z rysunkiem planu jest wystarczający dla zapewnienia warunków powiązań komunikacyjnych z układem zewnętrznym. Istotne jest również i to, co podniesiono w skardze kasacyjnej, że należało ocenić to w kontekście uzgodnień z zarządcą drogi, które to uzgodnienia były czynione w tej sprawie i jest ono przecież elementem procedury planistycznej. Należało również odnieść swoje rozważania do planu zagospodarowania przestrzennego z 2015 r., który jest przecież zmieniany kwestionowanym planem z dnia 26 listopada 2020 r. w kontekście powiązania terenu z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Takich rozważań w motywach zaskarżonego wyroku brak, tym samym nie można uznać, że jest to istotnie naruszenie zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powyższym zakresie na tym etapie postępowania. Tym samym w tych okolicznościach sprawy przedwczesny jest pogląd Sądu pierwszej instancji aprobujący stanowisko rozstrzygnięcia nadzorczego, iż ustalenia niniejszego planu odnoszące się do terenu P-U nie realizują w sposób właściwy art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Poza tym rozstrzygając o rozwiązaniach dotyczących systemu komunikacyjnego należy ocenić sprawę całościowo, mając zwłaszcza na uwadze to aby tereny przylegające do drogi głównej miały możliwość skomunikowania się poprzez system dróg z innymi terenami poprzez tę drogę lub też inne dróg (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 1 kwietnia 2011 r. II OSK 109/11). Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwiony jest zarzut wniesionego środka odwoławczego niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia przez uznanie, że zróżnicowanie wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi do sprzeczności. Podzielając stanowisko organu nadzoru z rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wskazał w tym zakresie, iż: cytat "Obowiązek określenia w planie wskaźników zagospodarowania terenu w ramach jednej jednostki terenowej pod warunkiem, że wskaźniki te będą jednorodne dla wszystkich zamierzeń inwestycyjnych, oznacza ustalenie jednolitego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jednolitego wskaźnika maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz określenie jednolitej wielkości powierzchni zabudowy. Tymczasem w § 3 ust. 2 pkt 5 przedmiotowej uchwały ustalono minimalny udział procentowy powierzchni biologicznej czynnej w odniesieniu do działki budowlanej w strefie koncentracji powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70% (lit. a) oraz rozliczanej łącznie w strefie i poza strefą koncentracji powierzchni biologicznie czynnej, w granicach jednej działki budowlanej na poziomie 15% (lit. b). W ocenie Sądu, zróżnicowanie wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi do sprzeczności, które mogą uniemożliwić faktyczną zabudowę tego terenu w przyszłości. Dodatkowo brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu jest zatajeniem przed społeczeństwem zamierzeń inwestora, przez co godzi w dyspozycję art. 36 u.p.z.p., co skutkuje brakiem rzetelnych podstaw do określenia wzrostu lub spadku wartości nieruchomości objętych tymi obszarami" – koniec cytatu. Powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można zaaprobować. Odniesienie powyższej kwestii do powierzchni biologicznie czynnej nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przedstawienie rozważań właśnie w tym zakresie. W uchwalonym planie, co jest niesporne, zróżnicowano powierzchnię biologicznie czynną w § 3 ust. 2 pkt 5 lit. a i b przyjmując, że minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej w strefie koncentracji powierzchni biologicznie czynnej – 70%, zaś rozliczenie łącznie w strefie i poza strefą koncentracji powierzchni biologicznie czynnej w granicach jednej działki – 15%. Generalnie zróżnicowanie powierzchni biologicznie czynnej w planie stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie stanowi wady planu, a już nie uzasadnia w przypadku tak jak w przedmiotowym planie wydzielenia liniami rozgraniczającymi tych dwóch wartości powierzchni biologicznie czynnej. Przede wszystkim nie ma przepisu prawa który nakazywałby wyznaczać linie rozgraniczające tereny biologicznie czynne. Poza tym jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA – patrz wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r. II OSK 1154/20, wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność. Nie stanowi takiej sprzeczności przeznaczenie terenów na budownictwo usługowe i mieszkaniowe. Funkcje te się łączą, a zatem nie można wywodzić o różnym przeznaczeniu. Tym bardziej więc w ramach jednej jednostki określającej w planie symbolem P-U oznaczenie powierzchni biologicznie czynnej nawet w dwóch wartościach dla strefy koncentracji powierzchnie biologicznie czynnej jak i rozliczanej łącznie w strefie i poza strefą koncentracji powierzchni biologicznie czynnej nie wymagało, jak to błędnie uznano w sprawie, wyznaczenia linii rozgraniczających. Zresztą w istocie w planie granice tej strefy wyznacza nieprzekraczalna linia zabudowy. Dopiero brak linii zabudowy wzdłuż strefy koncentracji powierzchni biologicznie czynnej powodowałby, że możliwe byłoby sytuowanie zabudowy w tej strefie, co w niniejszym planie nie ma miejsca. Powyższe uzasadnia zaś twierdzenie skargi kasacyjnej, że nie jest uzasadniony zarzut rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwalonego planu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia, przy uwzględnieniu przedstawionej tam argumentacji, poprzez brak wydzielenia linią rozgraniczającą terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zarówno w tekście, jak i na rysunku planu w odniesieniu do § 3 ust. 2 pkt 5 planu. Stanowisko Sądu aprobujące ten pogląd organu nadzoru jest również wadliwe. Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia poprzez uznanie, że wprowadzenie w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d i e uchwały nr XXII/258/20 na terenie objętym planem możliwości realizacji systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów i miejsc parkingowych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Zatem przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 listopada 2011 r. II OSK 1962/11 i z dnia 23 lutego 2012 r. II OSK 2551/11; z dnia 24 września 2013 r. II OSK 2478/12, które należy podzielić. Rozporządzenie przewiduje 28 przeznaczeń w 7 kategoriach (tereny zabudowy mieszkaniowej; tereny zabudowy usługowej; tereny użytkowane rolniczo; tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej; tereny zieleni i wód; tereny komunikacji; tereny infrastruktury technicznej). Przeznaczenia te muszą wystarczyć dla wszelkiej różnorodności urbanistycznej, architektonicznej, przyrodniczej, krajobrazowej, kulturowej dla całego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniać także powinny uwarunkowania ekonomiczne, własnościowe i społeczne, ochronę zabytków itp. Oczywistym jest, że różnorodność ta jest niezwykle bogata i niepodobna byłoby ją uwzględnić w ustaleniach planów miejscowych, bez zastosowania normy, o której mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia: "w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.". Brak jest też przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym. Takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r. II OSK 1962/11, z dnia 23 lutego 2012 r. II OSK 2551/11, z dnia 24 września 2013 r. II OSK 2478/12 i wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. II OSK 94/12. Skoro dopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego, to takie oznaczenie przewidziano w § 3 ust. 1 i 2 uchwały w szczególności na obszarze obiektów produkcyjnych, zabudowy usługowej uzupełniająco dopuszczono dojścia i dojazdy oraz miejsca do parkowania, a te przeznaczenia wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Tym samym w tych zakresie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można mówić o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia. Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż skarga kasacyjna Gminy Brzeg zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też w uwzględnieniu wniesionej skargi kasacyjnej uchylono zaskarżony wyrok, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sąd ten ponownie oceniając legalność kwestionowanego aktu nadzoru zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej rozważania i ponownie w trybie art. 28 u.p.z.p. ocenić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze pod kątem istotności wad ujawnionych przez Wojewodę. Przypomnieć należy, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, prawodawca w ustawie nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadzi do zastosowania tej sankcji. O tym, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne, świadczy treść przepisów ustaw samorządowych. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). Tym samym ponowna kontrola legalności zasadności podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie musi być przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji, przy uwzględnieniu przedstawionych powyżej rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego w uwzględnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o treść art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.