II GZ 189/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3805/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 28 sierpnia 2024 r., nr LOB.501.611.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 stycznia 2025 r. r., sygn. akt VI SA/Wa 3805/24, odmówił R. w D. (strona skarżąca, strona, skarżąca, spółka) wstrzymania wykonania objętej jego skargą decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (organ) z dnia 28 sierpnia 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczących lotu. Sąd I instancji wskazał, że w ww. skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że organ nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 18.000 zł, jednakże w tym samym czasie doszło do nałożenia na skarżącą także 74 innych decyzji, nakładających administracyjną karę pieniężną, na łączną kwotę 1.341.000,00 zł, wskazała nadto, że wszystkie kary pieniężne zostały nałożone po upływie 5 lat od daty wykonania lotu. skarżąca wskazała także, że organ na dzień sporządzenia skargi nałożył na nią łącznie 285 decyzji nakładających administracyjne kary pieniężne na łączną sumę wynoszącą ponad 5 milionów złotych, tj. 5.184.000,00 zł, zaś z wiedzy skarżącej wynika, że w dalszym ciągu prowadzone są setki postępowań mogących zakończyć się nałożeniem na nią administracyjnych kar pieniężnych. Zdaniem skarżącej może to skutkować obciążeniem jej roszczeniami opiewającymi na wiele milionów złotych, zaś z perspektywy możliwości finansowych skarżącej jest to znacząca kwota, a wykonanie zaskarżonej decyzji z pewnością naraziłoby przewoźnika na poniesienie dodatkowych kosztów, jak choćby koszty prowadzenia egzekucji. Ponadto, z uwagi na fakt, że skarżąca jest spółką prawa irlandzkiego, ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia skarżonej decyzji prowadzić może do powstania po jej stronie straty materialnej spowodowanej koniecznością co najmniej dwukrotnego przewalutowania zwracanej kwoty. Skarżąca wskazała nadto na inne prowadzone wobec niej postępowania administracyjne, w szczególności podjęcie w ostatnim czasie zawieszonych postępowań w sprawach nakładania kar za nieprzekazywanie danych PNR w początkowym okresie implementowanie do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. i budowania systemów informatycznych służących przekazywaniu danych, które szacunkowo dla całej branży lotniczej mają wynosić 3.600.000.000,00 zł. Dodała, że nawet hipotetyczne wydanie korzystnego dla niej rozstrzygnięcia tut. Sądu nie będzie mogło być wynagrodzone przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie przyczyni się w żaden sposób do przywrócenia kondycji finansowej skarżącej do stanu pierwotnego. Zdaniem skarżącej na dzień wniesienia skargi nie jest możliwe wykazanie odpowiednimi dokumentami, jaki dokładnie wpływ będzie miało nałożenie na nią tak dużej liczny kar pieniężnych, bowiem ich ostateczna suma nie jest znana. W ocenie skarżącej suma kar opiewająca na wiele milionów złotych musi wpłynąć na kondycję finansową przedsiębiorstwa funkcjonującego na zasadach rynkowych, w szczególności przewoźnika lotniczego, którego działalność wiąże się z koniecznością bieżącej regulacji należności m.in. za leasing maszyn lotniczych czy też uiszczania opłat oraz podatków lotniskowych. Oddalając wniosek strony skarżącej, Sąd I instancji stwierdził, że strona skarżąca, domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nakładającej na nią obowiązek zapłaty należności pieniężnej, nie uprawdopodobniła we wniosku okoliczności wskazujących na możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona skarżąca we wniosku powołała się na inne postępowania, w których organ wymierzył jej karę pieniężną, nie udokumentowała ona w żaden sposób swojej aktualnej sytuacji finansowej. Sąd Wojewódzki podniósł, że brak pełnych i wiarygodnych danych uniemożliwił zweryfikowanie, czy strona skarżąca rzeczywiście nie dysponuje środkami uniemożliwiającymi pokrycie należności orzeczonej zaskarżoną decyzją. Dalej WSA w Warszawie wskazał, że powołane we wniosku okoliczności są niewystarczające, aby mógł stwierdzić, jakie skutki w odniesieniu do sytuacji finansowej strony skarżącej wywoła ewentualne wykonanie decyzji. Dopiero porównanie wydatków strony skarżącej z jej majątkiem czynnym mogłoby pozwolić na ustalenie okoliczności, czy wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby dla niej trudne do odwrócenia skutki, czy też groźbę wystąpienia znacznej szkody. Sąd I instancji podniósł, że nie może także odnieść zamierzonego skutku przywoływana przez stronę skarżącą okoliczność nałożenia kar w ramach innych postępowań administracyjnych ze wskazaniem szacunkowej wysokości dla całej branży lotniczej, zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie. Powołanie się zatem na ogólną wysokość kar wymierzonych całej branży, w szczególności wobec nieprzedłożenia jakichkolwiek dokumentów wykazujących ich wysokość w stosunku do strony skarżącej wraz z danymi dotyczącymi jej sytuacji majątkowej, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, uniemożliwia ocenę w kontekście spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona skarżąca wniosła zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie, zaskarżając je w całości, żądając jego uchylenia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu, na rzecz skarżącego, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a poprzez błędną wykładnię, polegającą na: a. błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest jedynie w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie, podczas gdy Sąd winien brać pod uwagę sytuację strony skarżącej w szerszym zakresie - a nie tylko dotyczącą konkretnego postępowania, co tym samym prowadziło do: b. błędnego uznania przez Sąd l instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej (bowiem Sąd zaniechał takiej inicjatywy), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a nie nakładają na Skarżącego bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa we ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony Skarżącej; 2) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia Skarżącej trudnych do odwrócenia negatywnych skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji - w kontekście całokształtu sytuacji Skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań - winno zostać ocenione jako powodujące dla Skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez Skarżącą działalność, do której to niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych, 3) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji Skarżącej w zakresie innych toczących się postępowań, 4) art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania Skarżącego do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu przytoczono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie jako pozbawione uzasadnionych podstaw podlegało oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał zatem stanowisko zajęte na tle tożsamych wniosków strony skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej w sprawach nałożenia kar pieniężnych za naruszenie obowiązków związanych z przekazywaniem informacji dotyczących lotów (zob. np. postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., II GZ 563/24; postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2025 r., II GZ 41/25). W związku z powyższym należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy w jego treści zostaną przedstawione i uprawdopodobnione szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać zakwalifikowane jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zatem odróżnić uprawdopodobnienie okoliczności, które bezpośrednio realizują przesłanki ustawowe (np. niebezpieczeństwo ogłoszenia upadłości strony skarżącej), od udowodnienia (wykazania) faktów, które są podstawą wywiedzenia wniosku o prawdopodobieństwie zaistnienia tych okoliczności (np. dokumentacja rachunkowa, księgowa, podatkowa lub bankowa wykazująca stan majątkowy lub finansowy danego podmiotu). Podkreślenia wymaga ponadto fakt, że przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich – nadzwyczajnych ze swej istoty – okoliczności związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu wyjątkowych działań lub po dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Restryktywna interpretacja powyższych przesłanek jest konsekwencją ustawodawczego założenia, że ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Strona skarżąca składając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej powołała się okoliczności, które same w sobie mają zbyt ogólny (nieskonkretyzowany) charakter, aby można było na ich podstawie dokonać oceny prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na tle jej całościowej i aktualnej sytuacji majątkowej i finansowej. Prawidłowo uznał zatem Sąd Wojewódzki, że strona skarżąca nie wykazała, że w sprawie, której dotyczy skarga, zaistniały okoliczności świadczące o realizacji przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest bowiem możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa możliwości realnego zaistnienia w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji przesłanki lub przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość wstrzymania wykonania przez sąd rozstrzygnięcia organu (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2024 r., II GZ 504/24). W szczególności nie poddaje się ocenie merytorycznej ogólne twierdzenie wskazujące na możliwość poniesienia "dodatkowych kosztów" związanych z procesem odzyskiwania uiszczanych lub wyegzekwowanych kar jako okoliczności świadczących o ryzyku powstania znacznej szkody majątkowej. Strona skarżąca musi również pamiętać, że ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania i wykazania okoliczności je potwierdzających spoczywa na wnioskodawcy (zob. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2023 r., II GZ 429/23; postanowienie NSA z dnia 12 września 2023 r., II GZ 329/23; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności związanych z wielością toczących się lub zakończonych postępowań administracyjnych w sprawach nałożenia na nią tożsamych kar pieniężnych, trzeba wyraźnie stwierdzić, że skala ciążących na danym podmiocie obowiązków publicznoprawnych (nawet tożsamych) sama w sobie nie może uzasadniać wniosku, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zostały spełnione (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24). Ponadto, jak już wskazano, okoliczność ta, rozpatrywana bez zbadania relacji charakteru i zakresu obowiązków (w tym pieniężnych) do całościowej sytuacji majątkowej, finansowej lub osobistej wnioskodawcy (np. stan aktywów i pasywów spółki handlowej, jej powiązania w ramach grupy kapitałowej, w tym także zagranicznej), jest pozbawiona cechy koniecznej konkretyzacji i jako taka nie może być podstawą bardziej szczegółowych rozważań w ramach oceny zasadności wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, oraz uznając, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia.