I OSK 1715/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Staszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 159/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 marca 2022 r. nr LIV/364/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 159/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 marca 2022 r. nr LIV/364/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 572), dalej powoływanej jako "u.o.z." w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż przepis art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy nie obliguje prawodawcy gminnego do zamieszczania na stronie internetowej gminy czy w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu w określonym terminie w sytuacji gdy wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że określenie użyte przez ustawodawcę dotyczące przekazania projektu uchwały do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt działającym na obszarze gminy, nakłada na organ taki obowiązek przed jej podjęciem, a zatem doszło do istotnego naruszenia prawa. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Ponadto Prokurator Rejonowy w Staszowie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Połaniec wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię, jednakże przed odniesieniem się do tego zarzutu zauważyć należy, że rozpoznawana sprawa jest tożsama ze sprawami w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie innych gmin jakie rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1032/23 oraz z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1033/23. Wyrokiem w sprawie I OSK 1032/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prokuratora Rejonowego w Staszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 1/23, którym została oddalona skarga Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 17 marca 2022 r. nr LXIV/532/2022, natomiast wyrokiem w sprawie I OSK 1033/23 została oddalona skarga kasacyjna Prokuratora Rejonowego w Staszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 42/23 oddalającego skargę Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej Oleśnicy z dnia 25 lutego 2022 r. nr XLIII/342/22. Zarówno stan faktyczny i prawny w przedmiotowych sprawach był tożsamy, podobnie jak uzasadniania wyroków Sądu I instancji, również w skargach kasacyjnych sformułowany został ten sam zarzut dotyczący naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem prawnym wyrażonym w powołanych wyrokach z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1032/23 oraz z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1033/23. Zgodnie z art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. Stosownie zaś do treści art. 11a ust. 8 ww. ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Mając na uwadze treść powołanych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady zgadza się z twierdzeniem, że niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Należy też przychylić się do zaprezentowanego przez Prokuratora poglądu, że w przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt (brak zarejestrowanych na terenie gminy takich organizacji), dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., prawidłowym działaniem jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Właściwie jednak Sąd I instancji zauważył, że żaden przepis, w tym art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., nie obliguje prawodawcy gminnego do zamieszczania na stronie internetowej gminy czy w BIP informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu w określonym terminie, a zatem skoro jest to wyłącznie pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych to – niezależnie od jego słuszności – nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a może być rozpatrywany co najwyżej jako postulat o charakterze de lege ferenda pod adresem ustawodawcy. Przytoczonej uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie można pominąć dokonując wykładni art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. w kontekście przeprowadzenia badania czy stwierdzone naruszenie prawa materialnego stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały. W skardze kasacyjnej natomiast podniesione argumenty nie dotyczą zasadniczego powodu oddalenia skargi przez Sąd I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną skupia się na wykazaniu istnienia naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji nie zakwestionował jednak oceny Prokuratora w tym zakresie. Kasator nie odnosi się natomiast do stanowiska Sądu I instancji, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zakwestionowanego przepisu uchwały. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g. przewidziano zatem dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy podejmowaniu uchwał przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. W orzecznictwie wskazuje się, że do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Za interpretatio restrictiva pojęcia sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. przemawia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który kreuje zarówno kardynalną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jak i to, że podlega ona ochronie sądowej. Tym samym organy mogą i powinny wkraczać z aktami nadzoru w działalność jednostek samorządu terytorialnego, ale tylko w przypadkach określonych ustawami i o ile zachodzi przesłanka "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17). Tak więc za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z niekwestionowanych w niniejszej sprawie ustaleń wynika, że na terenie Gminy Połaniec nie ma zarejestrowanych organizacji społecznych, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, co wynika z pisma Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 16 stycznia 2023 r., a jedyną organizacją niezarejestrowaną na terenie gminy, faktycznie na niej działającą była Fundacja O. w W., do której w latach ubiegłych przesłany był projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt do zaopiniowania, przy czym fundacja ta nie odbierała korespondencji. Wobec powyższego, skoro na terenie Gminy Połaniec nie ma zarejestrowanych organizacji społecznych, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, a z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. nie wynika obowiązek organu gminy do zamieszczenia na stronie internetowej urzędu gminy lub w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu w określonym terminie to brak jest podstaw do przyjęcia, że niezamieszczenie takiego projektu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Ponadto, niezasadne jest nakładanie na gminę nieograniczonego obowiązku poszukiwania działających na jej terenie organizacji społecznych, zajmujących się ochroną zwierząt. O ile gmina stwierdzi, że na jej terenie nie są zarejestrowane żadne organizacje tego typu, to uznać należy, w świetle literalnego brzmienia art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., że nie ma obowiązku bezpośredniego konsultowania programu. Rada Miejska w Połańcu ustaliła, że na terenie gminy nie ma organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt i wyjaśniła, że z tego powodu program nie został przekazany żadnej organizacji społecznej do zaopiniowania. Wobec powyższego prezentowane przez Prokuratora stanowisko co do znaczenia naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. przez nieumieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie, nie jest zasadne. Nie ma także znaczenia argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania, że to na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę bowiem w niniejszej sprawie nie zostało skutecznie zakwestionowane, że z obowiązku tego Rada Miejska w Połańcu nie wywiązała się ani nie została zakwestionowana prawdziwość twierdzenia zawartego w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.