IV SAB/Po 54/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku J.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. z dnia [...] listopada 2024 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu A; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz J.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. Skarżący J. R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody i przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wydania zezwolenia na pracę typu A w sprawie o nr [...] oraz Skarżący wniósł o: 1. Zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. Przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 5. Wniósł o doręczanie pism za pomocą środków elektronicznych w rozumieniu art. 2 pkt 5 Ustawy z dnia 18 lipca 2002 roku o świadczeniu usług drogą elektroniczną. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla P. S.. Zdaniem Skarżącego stosownie do art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej — nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie wniosek o zezwolenie na pracę wpłynął do organu w dniu 13 listopada 2024 r., zatem w tym dniu doszło do wszczęcia postępowania. Skarżący zaznaczył, że co prawda wniosek nie zawierał wszystkich dokumentów koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jednak wszczęcie postępowania następuje także w wyniku złożenia wniosku niekompletnego. Skarżący wskazywał, że o bezczynności organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. możemy mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Dalej wskazano, że biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności, leżały one wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Skarżącego niniejszej sprawie zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Podnoszone przez organ trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego. Odnośnie przyznania sumy pieniężnej Skarżący wskazał, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pracę) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Skarżący również w wyniku bezczynności organu administracji ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie wskazując, że żądanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzją z 20 stycznia 2025 r. Wojewoda udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia terminów prowadzących do bezzasadnego przedłużenia postępowania i jego przewlekłości, organ wskazał, że zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zdaniem organu taka sytuacja nie miała miejsca. Czynności w sprawie były podejmowane w możliwie najkrótszym terminie. Organ wyjaśnił, że na długość trwania postępowań toczących się przed Wojewodą w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców ma wpływ liczba składanych wniosków, których liczba w roku 2024 wyniosła ponad 32 tysiące. Tak duża liczba w porównaniu z zasobami kadrowymi, którymi dysponuje organ powoduje, że zadania realizowane są w miarę możliwości, według daty złożenia wniosku. Województwo jest drugim w kraju po województwie [...] co do ilości składanych wniosków w sprawie udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przytoczone liczby wskazują, że referenci prowadzący postępowania są bardzo mocno obciążeni zadaniami i nie mają możliwość ich terminowej realizacji, co w konsekwencji generuje zwiększenie ilości prowadzonych przez jedną osobę spraw i wydłuża czas prowadzonych postępowań. Należy zauważyć, że żaden organ administracji nie jest i nie może być przygotowany na obsługę takiej liczby spraw, nie ma też rezerwy pracowników i sprzętu, pozwalającego na zorganizowanie takiej obsługi, która by w pełni zaspokajała oczekiwania wnioskodawców, a decyzje w ich sprawach były wydawane w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. organ wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem z bezczynnością z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne odsuwanie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Nie jest zatem wystarczającym do uznania rażącego naruszenia prawa li tylko sam fakt niedotrzymania terminów w jakich co do zasady postępowanie administracyjne winien organ zakończyć, czy też skala przekroczenia terminów. Należy podkreślić zdaniem organu, że administracja publiczna nie działa w warunkach zwykłego obciążenia pracą co najmniej od wybuchu konfliktu zbrojnego na [...] w lutym 2022 r. Znaczące dodatkowe obciążenie urzędów wojewódzkich wymagał wprowadzenia nadzwyczajnych rozwiązań prawnych, których celem jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Skutki trwającego konfliktu na [...] należy rozpatrywać w znacznie szerszym ujęciu niż tylko przez pryzmat liczby wniosków o udzielenie zezwolenia składanych przez obywateli [...]. Niespotykana skala napływu uchodźców wymagała od organów administracji rządowej, w tym wydziałów obsługujących sprawy cudzoziemców realizacji wielu dodatkowych działań informacyjnych, pomocowych, wdrożenia specjalnych procedur wynikających między innymi z ustawy o pomocy obywatelom [...]. Ponadto uwagi wymaga fakt, że wojna na [...] znacząco zmieniła obraz migracji w Polsce. Skutkuje to wzrostem liczby wniosków o zezwolenie na pracę dotyczących obywateli innych państw, głównie z Azji i Afryki, jak również spraw o większym stopniu skomplikowania, wymagających czasochłonnych postępowań dowodowych. Istotne w sprawie jest to, iż w Wydziale Spraw Cudzoziemców, pomimo podejmowanych starań o zwiększenie środków na zatrudnienie dodatkowych pracowników - co nie zależy tylko od samego organu, ale też decyzji organów nadrzędnych z racji uwarunkowań finansów publicznych - nie ma wystarczającej ich liczby, aby w dogodnych dla klientów terminach rozpatrywać złożone wnioski, co nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowań. Oprócz niewystarczającego stanu etatowego, który na przestrzeni lat nie był zwiększany proporcjonalnie do przyrostu liczby spraw, Wydział zmaga się z rotacją kadr. Wynika ona m.in. z nieadekwatności wynagrodzenia do poziomu obciążenia sprawami, jak i również z odpowiedzialności oraz presji związanej z wykonywanymi zadaniami. Proces uzupełniania niedoborów kadrowych ma charakter ciągły i odbija się negatywnie na sprawności postępowań. Należy jednocześnie podkreślić, że podejmujemy szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest stale rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pracy cudzoziemców w Polsce. Wojewoda podejmuje również starania o wzmocnienie obsady kadrowej oraz pozostałych zasobów niezbędnych do załatwiania spraw, wprowadza niezbędne zmiany organizacyjne. Jest to jednak ogromne wyzwanie, mając na uwadze okoliczności obiektywne, w tym te opisane powyżej związane z długotrwałymi negatywnymi skutkami sytuacji kryzysowych. Odnosząc się do zarzutu działania organu przeciwko interesowi Skarżącego należy podkreślić zdaniem organu, że zatrudnianie cudzoziemca stanowi reglamentowaną formę dostępu do runku pracy. Zarzut, iż w wyniku bezczynności organu administracji firma Z. ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej jest nieadekwatny do sytuacji. W świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przewiduje ona pracę wykonywaną przez cudzoziemca bezpośrednio dla podmiotu powierzającego lub pracę tymczasową, gdzie pracownik wykonuje pracę na rzecz pracodawcy użytkownika. Wojewoda, tak jak już wcześniej wspomniano stara się, by procedury te zachowały terminowość. Jednak wzrost ilości wpływających wniosków, a także ograniczony zasób kadrowy nie pozwalają na dotrzymanie terminów rozpoznania sprawy. Dalej argumentowano, że suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika, że wybór środka (grzywny lub suma pieniężna) należy do wyłącznej kompetencji sądu. Ma ona charakter fakultatywny bowiem ustawodawca użył określenia, że Sąd może przyznać od organu sumę pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna w części. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 334) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Jednakże wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 475 z późn. zm. dalej "u.p.z.") stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę. W niniejszej sprawie w dniu 13 listopada 2024 r. do Wojewody wpłynął wniosek J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Z. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca P. S. na podstawie przepisu art. 88a u.p.z. Zgodnie z art. 88a ust. 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W postępowaniu o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W art. 88b wskazano, że wojewoda jest właściwy do wydania tego typu zezwolenia, a w art. 88c określono warunki jego wydania. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie z wniosku przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca, które jest przedmiotem niniejszego postępowania. Odnosząc się jeszcze do spełnienia warunków formalnych wniesienia skargi w niniejszej sprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 54 § 1a p.p.s.a. skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Funkcję elektronicznej skrzynki podawczej organu i sądu administracyjnego dotychczas pełniła tylko elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej, inaczej e-PUAP, czyli ogólnopolska platforma teleinformatyczna służąca do komunikacji obywateli i przedsiębiorców z jednostkami administracji publicznej w ujednolicony, standardowy sposób. Niniejsza skarga z dnia 14 stycznia 2025 r. wniesiona została do Sądu za pośrednictwem Wojewody z wykorzystaniem usługi e-Doręczenia, na podstawie regulacji przewidzianej w ustawie z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1045). Usługa e-Doręczenia to usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego, która umożliwia wysyłanie i odbieranie korespondencji elektronicznie, ze skutkiem równoważnym z listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. Docelowo usługa e-Doręczenia zastąpi tradycyjną, papierową korespondencję urzędową, a także korespondencję przez e-PUAP. Od dnia 1 stycznia 2025 r. radcowie prawni zobowiązani są do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych (art. 22(10) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, Dz.U. z 2024 r. poz. 499 ze zm.). Mając na uwadze cel wprowadzenia tejże usługi oraz to, że już teraz stanowi ona przewidziany prawem sposób komunikacji z organami administracji, który nadto ma się stać docelowym sposobem komunikacji, Sąd uznał, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie do sądu z pośrednictwem organu z wykorzystaniem tego systemu e-Doręczenia jest dopuszczalne. Dodatkowo zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Zgodnie z § 2a tego przepisu, w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Wymóg ten dotyczy także właściwego podpisania skargi do sądu administracyjnego. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się potwierdzenie otrzymania skargi, który to dokument stanowi dowód jej otrzymania w rozumieniu art. 40 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Zgodnie z tym przepisem operator wyznaczony w ramach świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego wystawia dowody wysłania i dowody otrzymania zgodnie ze standardem, o którym mowa w art. 26a ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej. Ustawa o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej reguluje działanie kwalifikowanych usług zaufania, takich jak podpisy elektroniczne, pieczęcie elektroniczne i inne usługi zapewniające bezpieczne transakcje elektroniczne. Z uwagi na brzmienie art. 40 ustawy o doręczeniach elektronicznych Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki prawidłowego podpisania skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem usługi e-Doręczenia. Dodatkowo zgodnie z art. 46 § 2c p.p.s.a. pismo wnoszone w innej formie niż forma dokumentu elektronicznego, zawierające żądanie doręczania pism sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej, powinno zawierać oznaczenie adresu elektronicznego. W skardze Skarżący wniósł o doręczanie pism z pomocą środków elektronicznych i oznaczył jako ten adres swój adres e-PUAP, za pośrednictwem którego Sąd ma możliwość prawidłowego komunikacji elektronicznej ze stronami. Poza tym, do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi (14 stycznia 2025 r.), co wynika z informacji organu zawartych w odpowiedzi na skargę sprawa nie została zakończona przez organ, którego bezczynność i przewlekłość została objęta przedmiotową skargą. Z tych wszystkich względów skarga okazała się dopuszczalna. W przedmiotowej sprawie Sąd ustalił następujący stan faktyczny. W dniu 13 listopada 2024 r. Skarżący złożył elektronicznie wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla P. S. na stanowisko "[...]". W dniu 11 grudnia 2024 r. wnioskodawca dokonał korekty wniosku. W dniu 14 stycznia 2025 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania (data nadania korespondencji). W dniu 15 stycznia 2025 r. skarga wpłynęła na adres do doręczeń Wojewody. W dniu 15 stycznia 2025 r. wnioskodawca dokonał korekty wniosku. W dniu 20 stycznia 2025 r. Wojewoda wydał zezwolenie na pracę typu A dla P. S. (nr [...]). Przechodząc do zasadniczej części uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, Sąd wskazuje, że na podstawie art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W tym miejscu należy wyjaśnić, że obecnie, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" – inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" – również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. – sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Zauważyć należy, że w swojej skardze Skarżący wskazał, że zarzuca organowi również przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania. Jednakże sformułował swoją skargę jako wnoszoną "na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie (przewlekłość)". W istocie niezałatwienie sprawy w terminie, o czym mowa była powyżej, to definicja bezczynności organu. Skarżący nadto nie przytoczył żadnych dodatkowych argumentów na to, że organ przewlekłe prowadził postępowanie. Wskazał jedynie ogólnikowo w dalszej części skargi, że "podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy". Trudno zgodzić się ze Skarżącym w tym zakresie, albowiem pierwszą aktywnością organu wynikającą z przedstawionych Sądowi elektronicznych akt administracyjnych sprawy było wezwanie o uiszczenie opłaty za wniosek, co umożliwiło wydanie decyzji Wojewody z dnia 20 stycznia 2025 r. o udzieleniu zezwolenia. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że w istocie w przedmiotowej sprawie w związku z ustawowym terminem do załatwienia sprawy oceniać należy, czy doszło do bezczynności organu. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 13 listopada 2024 r., kiedy złożony został wniosek w sprawie i od tej daty na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia wniesionego wniosku, w tym do podjęcia czynności służących wezwaniu do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych tego wniosku. W rozpoznawanej sprawie wpływ wniosku strony skarżącej nałożył na organ obowiązek weryfikacji tego wniosku i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w czasie, który nie spowoduje popadania w zwłokę w załatwieniu sprawy. Tymczasem, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, Skarżący samodzielnie dokonał korekty wniosku. W aktach tych, poza wezwaniem do uiszczenia opłaty za wniosek brak potwierdzenia czynności organu zmierzających do jej załatwienia, ani zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Ostatecznie w dniu 20 stycznia 2025 r. organ wniosek załatwił pozytywnie i udzielił zezwolenia na pracę. Wydanie decyzji z 20 stycznia 2025 r. nastąpiło ponadto dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie dotrzymał, zatem terminu jej załatwienia wynikającego z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W aktach sprawy znajduje się wspomniane już zezwolenie z dnia 20 stycznia 2025 r. na pracę cudzoziemca na terenie RP P. S.. Z uwagi na załatwienie sprawy, ale już po wniesieniu skargi do WSA w Poznaniu, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku J.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. z dnia 13 listopada 2024 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu A umorzył, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Każda bezczynność jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a.). Jednak nie każda bezczynność postępowania powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Bezczynność w niniejszej sprawie nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Co prawda, czynności w sprawach podjęto po ponad dwóch miesiącach od wniesienia wniosku, jednakże kwestie podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, tj. duża ilość spraw w organie, braki kadrowe - miały na to bez wątpienia wpływ. Przy czym, trudno jest przypisać organowi w powołanych przez Wojewodę przyczynach opóźnienia, złą wolę i uporczywe uchylanie się od załatwienia wniosku Skarżącego, które można by kwalifikować jako rażące naruszenia prawa w zakresie terminu załatwienia sprawy. Sprawa ostatecznie została załatwiona przez Wojewodę z opóźnieniem 1 miesiąca i 7 dni, przy założeniu że nie należy do spraw szczególnie skomplikowanych, co trudno określić znaczącym opóźnieniem w załatwieniu sprawy. Przy czym, nie sposób mówić o kilkunastomiesięcznym oczekiwaniu na załatwienie sprawy, jak to podnoszono w skardze. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty z jednoczesną przesłanką szczególnie złej woli organu (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894), a taka wyjątkowa sytuacja nacechowana rażąco złą wolą organu nie miała miejsca w niniejszej sprawie, mimo oczywistości przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. przyznania Skarżącemu od organu grzywny i sumy pieniężnej, jak w punkcie 4 sentencji wyroku. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20, dostępny jw.). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzenie bezczynności Wojewody nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej i grzywny. Skarżący co prawda podnosił, że ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda, że ustawa o promocji zatrudnienia przewiduje reglamentowaną formę dostępu do rynku pracy. Udzielanie zezwoleń w tym zakresie nie następuje w sposób zautomatyzowany. Ponadto, Skarżący nie poparł twierdzeń żadnymi konkretnymi danymi, czy dokumentami. Dodatkowo oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do wymierzenia organowi sumy pieniężnej czy grzywny. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w minimalnej stawce w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, co dało łącznie kwotę 597 zł. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Nie przemawiają za tym ani skomplikowany charakter sprawy, ani nakład pracy pełnomocnika Skarżącego. Sprawa nie wymagała także rozprawy i stawiennictwa przez Sądem. Żądanie wynagrodzenia w podwójnej stawce nie zostało w żaden sposób uzasadnione i nie znajduje oparcia w stanie niniejszej sprawy. Zauważyć przy tym należy, że w innych sprawach dotyczących Skarżącego wniesiono tożsame skargi. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).