VII SA/Wa 233/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Grzegorz Rudnicki, Lucyna Staniszewska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2024 r. znak: DOR.7111.94.2024.JUR w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 30 grudnia 2024 r. Miasto W. (dalej: "Skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ,,organ II instancji’’) z 29 listopada 2024 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego (dalej: ,,organ I instancji’’) z dnia 30 września 2024 r., znak: DOR.7111.94.2024.JUR zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. W. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Miasta W. pozwolenia na budowę budynku przedszkola publicznego wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu, budową miejsc postojowych, chodników i zjazdu z ul. S. oraz inną infrastrukturą techniczną na części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] zlokalizowanych przy ul. T. w W. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] maja 2024 r. I. Sp. z o.o. (dalej: ,,wnioskodawca’’) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2019 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Miasta W. pozwolenia na budowę budynku przedszkola publicznego wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu, budową miejsc postojowych, chodników i zjazdu z ul. S. oraz inną infrastrukturą techniczną na części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] zlokalizowanych przy ul. T. w W. Postanowieniem z 30 września 2024 r., Nr 1302/OPO/2024, Wojewoda Mazowiecki zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2019 r., Nr [...]. Organ I instancji wskazał, że w dokumentacji złożonej do akt postępowania przez wnioskodawcę wynika, że spółka jest użytkownikiem wieczystym zabudowanej działki gruntu o nr ew. [...] z obrębu [...], którą nabyła na podstawie umowy sprzedaży w dniu [...] kwietnia 2022 r., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Z kolei z treści księgi wieczystej oznaczonej nr [...] wynika, że m.in. działka inwestycyjna nr ew. [...] powstała z podziału nieruchomości nr ew. [...] z obrębu [...], i prowadzona jest dla niej księga wieczysta nr [...]. Z Działu III - Prawa, Roszczenia, Ograniczenia księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nr ew. [...] wynika nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa na nieruchomości objętej niniejszą księgą wieczystą, na nieruchomości obciążonej na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości władnących, określi dokładanie projekt budowlany. Wpis przeniesiono z urzędu z księgi wieczystej nr [...]. Organ I instancji wskazał, że z załącznika graficznego do aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2024 r. (Repertorium A nr [...]) sporządzonego przed notariuszem M. B. wynika, że pas służebności (oznaczony przerywaną niebieską linią) przebiega wzdłuż wschodniej granicy nieruchomości inwestycyjnej [...] i kończy się wraz z północną granicą nieruchomości wnioskodawcy. Z tego wynika, że wnioskodawcy przysługuje prawo korzystania z części nieruchomości inwestycyjnej nr ew. [...] na prawie przejścia, przechodu i przejazdu, co zapewnia nieruchomości nr ew. [...] (własność Wnioskodawcy) dostęp do drogi publicznej. W piśmie z dnia [...] września 2024 r., znak: [...] ([...]), Burmistrz Dzielnicy U. wskazał, że "Miasto W. złożyło do właściwego sądu przeciwko wnioskodawcy dwa n/w pozwy: a) pozew o zawarcie umowy przyrzeczonej mającej na celu stwierdzenie przez Sąd obowiązku pozwanego złożenia oświadczenia woli o zawarciu z powodem umowy sprzedaży udziału wynoszącego [...] w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...] z obrębu [...] (znacznik nr 4); b) pozew o ustalenie, że wygasło ustanowione na nieruchomości nr [...] z obrębu [...] ograniczone prawo rzeczowe, tj. nieodpłatna, nieograniczona w czasie służebność gruntowa (znacznik nr 5). Odnośnie służebności gruntowej ustanowionej na działce nr [...] na rzecz dziatki nr [...] informuje, że toczą się również aktualnie dwa postpowania sądowe w Sądzie Rejonowym dla m. W. w W. z powództwa I. sp. z o.o. - 1) o przywrócenie stanu posiadania służebności i o zaniechanie naruszenia wraz z wnioskiem o zabezpieczenie (sygn. akt [...]); 2) o przywrócenie stanu zgodnego z prawem (sygnatura akt i [...])". W ocenie Wojewody Mazowieckiego na gruncie niniejszego postępowania zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Rozstrzygniecie bowiem kwestii "służebności wnioskodawcy ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wnioskodawcy w ogóle przysługuje legitymacja procesowa strony w przedmiotowym postępowaniu. Z uwagi na fakt toczących się ww. postępowań sądowoadministracyjnych w przedmiocie jak wyżej Organ I instancji wskazał, że w myśl przywołanego orzecznictwa zobowiązany jest do zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu ich prawomocnego zakończenia. Z postanowieniem organu wojewódzkiego nie zgodziła się I. Sp. z o.o., wnosząc w ustawowym terminie zażalenie. Następnie, postanowieniem z 29 listopada 2024 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie. W ocenie GINB stanowisko organu wojewódzkiego jest błędne. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 4085/21). Organ II instancji wskazał, że z księgi wieczystej nr [...] (Dział III - Prawa, Roszczenia, Ograniczenia), prowadzonej dla działki inwestycyjnej nr ewid. [...] wynika "nieopłatna, nieograniczona w czasie służebność gruntowa na nieruchomości objętej niniejszą księgą wieczystą polegająca na prawie korzystania z pasa gruntu, na prawie dostępu do niej (prawo przejścia, przechodu i przejazdu). Wpis przeniesiono z urzędu z księgi wieczystej nr KW. [...]". Jako nieruchomość władnąca została wskazana m. in. nieruchomość objęta KW nr [...] (Lp. 23), a zatem działka nr ewid. [...], będąca w wieczystym użytkowaniu I. Sp. z o. o. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r. poz. 1984 ze zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto, przepis art. 5 ww. ustawy ustanawia tzw. rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych - w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Z kolei art. 8 ww. ustawy stanowi, że rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Wskazać należy, że w ww. KW nr [...] brak jest takowej wzmianki czy też ostrzeżenia, o których mowa w przywołanym wyżej art. 8 ustawy. Zważywszy na wskazane powyżej okoliczności stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zależność, na którą powołuje się organ wojewódzki nie stanowi - w ocenie GIB - podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż w sprawie nie mamy do czynienia z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, które jest przeszkodą tamującą rozpoznanie wniosku I. Sp. z o. o. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. W. z [...] stycznia 2019 r., Nr [...], w tym dokonania oceny posiadania przez wnioskodawczynię przymiotu strony postępowania. W ocenie GINB, organ wojewódzki rozpatrując sprawę ma obowiązek oprzeć się na wpisach w przywołanej wyżej KW nr [...], a nie oczekiwać na rozpatrzenie przez właściwy sąd wskazanych wyżej pozwów inwestora. Z uwagi na powyższe Organ II instancji wskazał, że należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 30 września 2024 r., Nr 1302/OPO/2024, znak: WIR- 11.7840.11.3.2024. MK. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Miasto W. zaskarżyło w całości postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2024 r. znak D0R.7111.94.2024JUR, uchylające w całości postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 30 września 2024 r. nr 1302/OPO/2024, znak WIR-II.7840.11.3.2024.MK. Skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na uznaniu, że toczące się: przed Sądem Okręgowym w W. [...] pod sygn. akt [...] postępowanie z powództwa m. W. przeciwko wnioskodawcy o ustalenie oraz przed Sądem Rejonowym dla m. W. w W. I Wydział Cywilny pod sygn. akt [...] z powództwa m. W. przeciwko I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zawarcie umowy przyrzeczonej, w których rozstrzygane jest istnienie służebności gruntowej na działce o nr [...] z obrębu [...] o nr [...], nie są przesłankami zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. W. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] znak [...], ponieważ nie są to zagadnienie wstępne, od których zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 30 września 2024 r. nr 1302/OPO/2024 znak WIR-II.7840.11.3.2024.MK. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości a także na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od GINB na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego., ponieważ postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 30 września 2024 r. nr 1302/OPO/2024, o zawieszeniu postępowania odpowiada bowiem prawu jako oparte na prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczności podniesione przez organ pierwszej instancji uniemożliwiają temu organowi rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Istnieje bowiem związek prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania administracyjnego z toczącymi się przed sądami powszechnymi postępowaniami (w szczególności postępowaniem o ustaleniem o sygn. akt [...]), nie sposób uznać, że rozstrzygnięcie wyżej wymienionej sprawy cywilnej nie determinuje rozpatrzenia i wydania decyzji w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Powództwo o ustalenie, że służebność wygasła zgodnie z art. 293 § 1 k.c. nie jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze nie tworzy nowego lub nie zmienia istniejącego stanu prawnego. Przepis art. 189 k.p.c. nie jest podstawą do wydania orzeczenia kształtującego nowy stan prawny, a zatem wyrok wydany w uwzględnieniu powództwa wniesionego na jego podstawie ma charakter deklaratoryjny. Tym samym omawiane postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym może i powinno stanowić podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Nadto, Skarżący wskazał, że ostrzeżenie, ujawnione w działach księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 przywołanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 tej ustawy (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 30 kwietnia 2020 r. sygn. VII SA/Wa 353/20, WSA w Poznaniu w wyroku z 26 maja 2022 r. sygn. II SA/Po 1003/21 czy NSA z wyroku z 29 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 3703/18). Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu określonemu w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. jest zagadnieniem prawa cywilnego, co istotnie oznacza, że nie jest to możliwe w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że to sąd powszechny ma wyłączne prawo do wydania rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić podstawę do obalenia tego domniemania. Dokument na tę okoliczność musi zatem pochodzić od sądu powszechnego, a nie organu administracji. Obalenie domniemania nie następuje zatem wyłącznie na podstawie art. 10 u.k.w.h. Dopuszczalne jest obalenie tego domniemania także w każdym innym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, jako przesłanka merytorycznego rozpoznania sprawy. Pozostaje bezsprzecznym, że orzeczenia zapadłe w sprawach cywilnych - ze względu na ich przedmiot - będą stanowiły pochodzące od sądu cywilnego dokumenty obalające domniemanie prawne wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, co w konsekwencji będzie miało kluczowe i przesądzające znaczenie dla oceny przysługiwania wnioskodawcy przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm. - dalej P.p.s.a.) sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie niewątpliwie nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Przeciwnie, na skutek jego wydania, zawieszone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne będzie się toczyć dalej w celu wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jakkolwiek natomiast zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia (wniesionego przez inwestora) od postanowienia, którym organ pierwszej instancji zawiesił postanowienie, to trzeba przypomnieć, że rozstrzyga ono o uchyleniu tego postanowienia ze względu na stwierdzenie braku podstaw do zwieszenia postępowania. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Stosowanie do treści art. 103 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Na tle wykładni powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że ustawodawca dopuścił wniesienie środka zaskarżenia (zażalenia) tylko w stosunku postanowień tamujących postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1175/12; z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1906/12; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2825/12, postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1590/13). Skoro zatem zaskarżonym postanowieniem uchylono postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania z powodu braku podstaw do zawieszenia (w konsekwencji czego bieg postępowania nie zostanie wstrzymany i będzie się ono toczyć dalej), to postanowienie to nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie mieści bowiem się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a W związku powyższym skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.