II SA/Gd 1303/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2024 r., nr SKO Gd/4031/24 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Starogard Gdański z dnia 23 lipca 2024 r., nr OPR.ŚR.5231.001533.11.07. 2013.2024. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium, organ drugiej instancji) zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją z 6 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta Starogard Gdański przyznał Pani M. S. (dalej: Skarżącej) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej na córkę M., w kwocie 620 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2013 r. do bezterminowo. W uzasadnieniu decyzji napisano, że na podstawie złożonego wniosku oraz załączonych dokumentów stwierdza się, że spełnione są warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za osobę pobierająca świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz zdrowotne. Wysokość świadczenia była waloryzowana kolejno decyzjami z: 19 maja 2014 r., 13 stycznia 2017 r., 4 stycznia 2018 r., 3 stycznia 2019 r., 7 stycznia 2020 r., 14 stycznia 2021 r., 29 grudnia 2021 r., 10 stycznia 2023 r. oraz 18 stycznia 2024 r. W dniu 17 lipca 2024 r. przeprowadzono u Skarżącej wywiad środowiskowy. Pracownik socjalny opisał sytuację życiową Skarżącej oraz podopiecznej i doszedł do wniosku, że pomoc Skarżącej dla córki nie jest na tyle duża i absorbująca, aby córka podczas nieobecności matki nie była w stanie zapewnić sobie sama niezbędnych potrzeb. Zdaniem pracownika socjalnego opieka Skarżącej nad córką nie jest na tyle absorbująca i zaawansowana, aby Skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego Prezydent Miasta Starogard Gdański decyzją z 23 lipca 2024 r. w punkcie pierwszym uchylił decyzję z 6 czerwca 2013 r. przyznającą Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad córką; w punkcie drugim odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2024 r. Zdaniem Prezydenta Miasta podopieczna nie wymaga opieki w zakresie, który wymuszałoby rezygnację Skarżącej z całkowitej aktywności zawodowej. SKO decyzją z 6 listopada 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się między innymi na ponownie przeprowadzony wywiad środowiskowy z 28 października 2024 r., wskazując że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad córką. Sprawowana opieka nie stanowi przeszkody do wykonywania pracy zarobkowej, która może być także wykonywano w niepełnym wymiarze czasu. We wniesionej do Sądu skardze decyzjo SKO: naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 16 k.p.a. i 163 k.p.a. poprzez uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z opieką nad córką pomimo braku jakiejkolwiek przesłanki przewidzianej w tym przepisie; naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 61 k.p.a. w związku z art 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Starogard Gdański z 6 czerwca 2013 r.; naruszenie art. 7, 9, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy; naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznych z wyrażoną zasadą pogłębiania zaufania obywateli; naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i nieumorzenie postępowania, pomimo spełnienia przesłanki do takiego rozstrzygnięcia; naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, to jest art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia córki oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia; naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. poprzez niezasadne uznanie, że nie przysługuje Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, związki opieką nad niepełnosprawną córką. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Domagała się także zasądzenia kosztów postępowania. SKO wniosło o oddalenie skargi, potwierdzając stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zastrzeżeniem art 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.). Zgodnie z jego treścią, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Niewątpliwie przewidziany w art. 32 ust. 1 u.ś.r. tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej warunkowany jest zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej. Instytucja ta w założeniu ma bowiem zastosowanie do sytuacji faktycznych, gdy w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności o których mowa w tym przepisie, czyli zmianie uległ "pierwotny" stan sprawy (z chwili ustalania prawa do świadczenia), a która spowodowała konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 października 2022 r., II SA/Po 657/22). To oznacza spoczywający na organach administracji obowiązek wykazania na czym zmiana taka polega, w stosunku do stanu sprawy z chwili przyznawania przedmiotowego świadczenia, czyli w tej sprawie w stosunku do stanu faktycznego istniejącego w dniu 6 czerwca 2013 r., to jest w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy obu instancji temu obowiązkowi nie sprostały naruszając nie tylko art. 32 ust. 1 u.ś.r., ale także obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika w czym organy upatrują zmiany stanu faktycznego nakazującego zastosowanie art. 32 ust. 1 u.ś.r. Postępowanie w sprawie skoncentrowało się na ustaleniu obecnego zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad niepełnosprawną córką, pomijając całkowicie koniczność porównania stanu obecnego ze stanem uzasadniającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2013. Dwuzdaniowe uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta Starogard Gdański z 6 czerwca 2013 r. nie wyjaśnia, w jakim stanie faktycznym sprawy przyznano Skarżącej bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne. Organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia. W takiej sytuacji obowiązkiem organów obu instancji było precyzyjne wyjaśnienie w treści uzasadnienia wydanych decyzji, w czym upatrują zmiany sytuacji uzasadniającą uchylenie lub zmianę wydanej uprzednio decyzji o bezterminowym przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnienia te powinny przy tym odnosić się wprost do znajdującego się w aktach materiału dowodowego, na podstawie którego organy ustaleń takich dokonały. Jednym z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie podnosi się, że motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (zob. wyr. WSA w Warszawie z 16 listopada 2004 r., I SA 1128/03 oraz z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08). W realiach rozpoznawanej sprawy organy administracji przeprowadziły postępowanie administracyjne w taki sposób, jakby przedmiotem tego postępowania było przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, gdy tymczasem przedmiotem prowadzonego postępowania była zmiana lub uchylenie decyzji w sprawie świadczenia już przyznanego. Oba postępowania różnią się materialnoprawną podstawą rozstrzygania, a zakres ustaleń stanu faktycznego musi odnosić się do przesłanek wydania decyzji określonych w podstawie prawnej rozstrzygania. W tej sprawie podstawą tą był art. 32 ust. 1 u.ś.r., którego przesłankami zastosowania – jak już wyżej wskazano są: zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, nabycie prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nienależnie pobrane świadczenie rodzinne lub inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. To w świetle tych właśnie przesłanek powinno koncentrować się badanie stanu faktycznego sprawy przez organy administracji. Z tego powodu ustalenie jedynie obecnych wymagań i zakresu sprawowanej opieki bez odniesienia się do okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia jest niewystarczające dla oceny zaistnienia przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji. Brak wykazania w zaskarżonych decyzjach przesłanek zastosowania art. 32 ust. 1 u.ś.r. nie pozwala Sądowi na kontrolę prawidłowości zastosowania tego przepisu w realiach niniejszej sprawy, co w konsekwencji nakazuje uznać wydanie decyzji organów obu instancji za co najmniej przedwczesne. Powyższe oznacza, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów jej regulujących, to jest art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to może mieść istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w jego efekcie niemożliwa jest ocena prawidłowości zastosowania w sprawie art. 32 ust. 1 i 2 u.ś.r. Zarzuty skargi w tym zakresie są uzasadnione. Kolejną wadą decyzji organów obu instancji jest jednoczesne rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji oraz odmowie przyznania świadczenie pielęgnacyjnego. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. upoważnia organy jedynie do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Pomimo, że w treści przepisu zastosowano alternatywę zwykłą "lub", co może sugerować możliwość zarówno zmiany jak i uchylenia decyzji, to oczywistym wydaje się, że wykluczone jest jednoczesne uchylenie i zmiana tej samej decyzji ostatecznej w tym trybie. Wydanie decyzji uchylającej lub zmieniającej dotychczasową decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jest warunkowane wystąpieniem różnych sytuacji faktycznych, do których doprowadziły okoliczności wskazane w tym przepisie jako przesłanki, których spełnienie uzasadnia jego zastosowanie. Mogą one bowiem powodować, że beneficjent na skutek ich wystąpienia znalazł się w sytuacji, która nie uprawnia go do nabycia świadczenia, bądź też znalazł się w sytuacji, która uzasadnia weryfikację wysokości kwoty przyznanego uprzednio decyzją ostateczną świadczenia rodzinnego. W tym pierwszym przypadku organ, na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., ograniczy swoje rozstrzygnięcie do uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej uprzednio świadczenie rodzinne. W drugim natomiast – wyda decyzję o zmianie decyzji ostatecznej weryfikując treść przyznanego świadczenia. Przepis nie wprowadza ograniczeń kierunkujących dokonanie zmiany weryfikowanej decyzji. Należy więc przyjąć, że zmiana taka może być zmianą zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść strony (por. P. Rączka [w:] T. Brzezicki, B. Chludziński, A. Główczewska, T. Kuczyński, Ł. Maszewski, K. Rokicka-Murszewska, D. Sylwestrzak, D. Zawacka-Klonowska, P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 32.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, wydawana w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r., ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Ponadto, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2016 r., I OSK 15/15; z 26 października 2016 r, I OSK 2307/14; z 24 maja 2018 r., I OSK 2842/17 oraz z 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 896/21). W rozpoznawanej sprawie organy powołały się na przesłanki uchylenia decyzji w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., co determinowało rozstrzyganie jedynie w tym zakresie. Skoro wyniku uchylenia decyzji strona traci uprzednio przyznane tą decyzją uprawnienie, to nie ma podstawy faktycznej i prawnej do rozstrzygania o odmowie przyznania tego prawa, gdyż rozstrzyganie takie jest bezprzedmiotowe. Orzeczenie pkt 2. decyzji Prezydenta Miasta odnosi się co prawda do okresu sprzed wydania decyzji uchylającej świadczenie, jednakże w świetle powyższych rozważań – w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. nie można dokonywać rozstrzygnięć z datą wsteczną. Ponadto skutek odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2024 r. jest prawnie tożsamy ze skutkami uchylenia decyzji, co oznacza w istocie podwójne rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia przyznanego świadczenia, przy czym tego drugiego (odmowy) dokonano wstecz, do czego organy nie były uprawnione i co jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć określonych w art. 32 ust. 1 u.ś.r. W takiej sytuacji prowadzi to do konieczności stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 32 ust. 1 u.ś.r., skutkującego koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Końcowo wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 32 ust. ust. 2 u.ś.r., w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), z zastrzeżeniem ust. 3. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania datowane jest na 22 lipca 2024 r., to jest dzień wcześniej od daty decyzji organu pierwszej instancji. Brak jest przy tym dowodu jego doręczenia Skarżącej. Rację ma zatem Skarżąca, że nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania z urzędu. Ponadto ani Prezydent Miasta ani SKO nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszyły jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Podsumowując, zakres stwierdzonych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania administracyjnego doprowadził organy obu instancji do błędnego zastosowania w sprawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., przy czym zakres tych naruszeń powoduje koniczność uchylenia decyzji organów obu instancji, tak aby zapewnić Skarżącej prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpoznające sprawę organy administracji związane są wyrażoną powyżej ocena prawną, a także wskazaniami co do dalszego postępowania, w tym w szczególności: - organy są zobowiązane do wykazania zaistnienia przesłanek z art. 32 ust. 1 u.ś.r. uzasadniających wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Starogard Gdański z 6 czerwca 2013 r. w sprawie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności przez wskazanie na czym polega zmiana okoliczności stanu faktycznego w stosunku do okoliczności stanowiących podstawę przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Ustalenia te należy przedstawić precyzyjnie w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do znajdujących się w aktach sprawy dowodów uzasadniających przyjęte przez organy stanowisko; - na każdym etapie postępowania, organy administracji zobowiązane są do zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w szczególności do umożliwienia wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; - w sytuacji, gdyby po ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji doszły do wniosku, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 32 u.ś.r., zobowiązane będą do umorzenia postępowania w sprawie. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na wniosek SKO zawarty w odpowiedzi na skargę. Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wskazane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.