II SA/Gd 1130/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 sierpnia 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.57.2024.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. M. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 24 marca 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działek nr [...] i [...]. Z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w K. z 20 kwietnia 1972 r. wynika, że w tym dniu w KW [...] wpisano: "wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie parcel nr [...] i [...]". Aktem notarialnym z 21 kwietnia 1972 r., Repertorium A nr [...], Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod lotnisko, m. in. nieruchomość opisaną w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w K. Współwłaścicielami ww. nieruchomości byli G. i G. S. Z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w K. z 26 maja 1972 r. wynika, że w księdze wieczystej "sprostowano obszar na 9.19.00 ha, działki nr [...] i [...]" oraz wpisano w dziale II jako właściciela Skarb Państwa Polskiego. Decyzją z 28 czerwca 1972 r. nr USW III 6/60/71/72, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku umorzyło postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w B., powiat K. o pow. 9,19 ha, stanowiącej własność G. S., w związku z zawartą w dniu 21 kwietnia 1972 r. umową. W dniu 7 września 2018 r. (data stempla) G. S. i G. S. wystąpili o zwrot nieruchomości wywłaszczonej umową z 21 kwietnia 1972 r. na cel budowy lotniska wskazując, że jedynie na fragmencie nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, natomiast pozostała część pozostaje nieużytkiem. Do wniosku załączono kopię aktu notarialnego repertorium A nr [...] potwierdzającego zawarcie 21 kwietnia 1972 r. umowy sprzedaży nieruchomości dla której Państwowe Biuro Notarialne w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Postanowieniem z 21 grudnia 2018 r. Wojewoda Pomorski wyłączył od rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wyznaczając do jej załatwienia Starostę Gdańskiego, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - w zakresie działki nr [...] obręb [...] z wpisem prawa własności na rzecz Gminy Miasta Gdańska. W dniu 24 kwietnia 2019 r. strona skarżąca złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (uzupełniający) w Urzędzie Miasta Gdańska, wskazując, że wnosi o zwrot nieruchomości wywłaszczonej umową z 12 kwietnia 1972 r. w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...]. Wnioskodawcy wskazali, że Prezydent Miasta Gdańska błędnie wskazał w piśmie do Wojewody, że postępowanie dotyczy jedynie działki nr [...]. W rezultacie postanowieniem z 4 lipca 2019 r. Wojewoda wyłączył od rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wyznaczając do jej załatwienia Starostę Gdańskiego, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...]. W dniu 2 października 2019 r. dokonano oględzin nieruchomości, stwierdzając, że działka nr [...] stanowi teren zieleni niskiej nieurządzonej, działka nr [...] stanowi nasyp drogowy z nasadzeniami w postaci drzew jarzębiny, działka nr [...] – teren zieleni niskiej nieurządzonej. Działka nr [...] stanowi teren pokryty zielenią, w tym drzewa i krzewy, natomiast działka nr [...] stanowi ogrodzony teren, na którym mieszczą się ogródki działkowe, użytkowany przez P. w W. (P.). Także teren działki nr [...] jest użytkowany przez P. i jest ogrodzony. Postanowieniem z 17 stycznia 2020 r. Starosta rozdzielił postępowania o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości wskazując, że: 1. postępowanie w zakresie działek nr [...], [...], [...] i [...] kontynuowane będzie pod numerem sprawy GKiK.GN.6821.1.24.1.2019/AK, 2. postępowanie w zakresie działek nr [...] i [...] kontynuowane będzie pod numerem sprawy GKiK.GN.6821.1.24.2.2019/AK. Niniejsze postępowanie dotyczy tych właśnie nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kartuzach I Wydział Cywilny z 2 października 2020 r., sygn. akt I Ns 13/20, spadek po zmarłym 2 maja 2019 r. G. S. nabyła w całości żona G. S. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kartuzach I Wydział Cywilny z 14 marca 2023 r., sygn. akt I Ns 275/22, spadek po zmarłej 13 grudnia 2021 r. G. S. nabyła w całości M. B. W piśmie z 29 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że w miejsce zmarłej dotychczasowej wnioskodawczyni wstępuje M. B. i załączył pełnomocnictwo upoważniające go do działania w jej imieniu. Decyzją z 29 lutego 2024 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., obręb [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 5,6568 ha, [...], z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia (pkt 1 decyzji) oraz oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 2,0161 ha, [...], z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia (pkt 2 decyzji), stwierdzając, że cel wywłaszczenia w postaci budowy lotniska został zrealizowany na ww. nieruchomości zrealizowany. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 29 sierpnia 2024 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej w G., obręb [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...], KW nr [...], a obecnie części działek nr [...] i [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że będące przedmiotem postępowania działki nr [...] i [...] powstały na skutek przekształceń działki nr [...] i zostały nabyte przez Skarb Państwa aktem notarialnym z 21 kwietnia 1972 r., zawartym na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Wywłaszczenia dokonano przy tym pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej obecnie części działek nr [...] i [...], była budowa lotniska, wskazując przy tym na treść aktu notarialnego z 21 kwietnia 1972 r., Repertorium A nr [...], w którym podano, że "nieruchomość objęta księgą Kw. Nr [...] została przeznaczona pod lotnisko". Wojewoda wskazał dalej, że ww. działka znajduje się na obszarze ograniczonego użytkowania – strefy A wokół Portu Lotniczego [...] w G., utworzonego na mocy uchwały nr 203/XVIII/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r. Nadto w uzasadnieniu wskazano, że decyzją Urzędu Miejskiego w Gdańsku z 13 grudnia 1982 r. przekazano w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony P. teren położony w G. – B., obejmujący m.in. działki nr [...] (później nr [...]) i [...] (później nr [...], z której podziału powstała m.in. działka nr [...]). Następnie, na mocy aktu notarialnego z 30 grudnia 1999 r., Repertorium A nr [...], Gmina Miasta Gdańska oddała w użytkowanie wieczyste P. w W. grunt obejmujący m.in. działki nr [...] i [...] (z której podziału powstała m.in. działka nr [...]). Powyższe zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 30 maja 2000 r., a więc po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Jak wynika z elektronicznej księgi wieczystej nr [...], w dalszym ciągu prowadzonej m.in. dla ww. działek, jej właścicielem jest Gmina Miasta Gdańska, a użytkownikiem wieczystym P. w W. Zdaniem Wojewody mimo, że nie zachodzi sytuacji przewidziana wprost w art. 229 u.g.n., gdyż wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nastąpił po dniu 1 stycznia 1998 r., to faktycznie negatywną przesłankę zwrotu – nie zapisaną wprost w przepisach art. 136 – 138 u.g.n. - stanowi okoliczność, że nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest de facto Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Taki stan prawny uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. W ocenie Wojewody nie jest zatem zasadne dokonywanie oceny realizacji celu, której niepotrzebnie dokonał organ pierwszej instancji, błędnie interpretując ww. okoliczności. Wojewoda przytoczył przy tym stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreślając, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, nadto nieruchomości stanowiąca własność Skarbu Państwa/ jednostki samorządu terytorialnego, ale będąca w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu nie może podlegać zwrotowi w trybie administracyjnym, bowiem prawo to w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności. Reasumując Wojewoda wskazał, że ponieważ niemożliwy jest zwrot nieruchomości, w stosunku do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły prawo dysponowania, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zaskarżona decyzja Starosty byłaby prawidłowo, gdyby w sentencji nie zawarł zwrotu "z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia" (który to aspekt niepotrzebnie badał). Z tego powodu było konieczne jej uchylenie, a z uwagi na zebranie przez organ I instancji materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie, organ II instancji orzekł o odmowie zwrotu części działek nr [...] i [...], które znajdują się w granicach wywłaszczonej działki nr [...]. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono: 1) naruszenie art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz P. stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i uprawnia do zaniechania badania zrealizowania celu wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz ROD nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości; 2) naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nieruchomości po 1998 r., tj. po dniu wejścia w życie u.g.n., skutkuje stanem, w którym nie przysługuje roszczenie o zwrot; 3) niezastosowanie art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych, który wprost wskazuje, że w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości przeprowadza się likwidację ROD; 4) art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez: - niepodjęcie przez organ wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a co więcej do dokładnego zbadania jej stanu faktycznego i załatwienia sprawy, - wadliwe, niepełne zgromadzenie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, - pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności dotyczących stanu faktycznego sprawy; 5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i uchylenie decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, tj. odmowę zwrotu spornej nieruchomości, podczas gdy organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty o zwrocie spornej nieruchomości ewentualnie zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji o zwrocie nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, ze Wojewoda nie badał zasadności zarzutu niezrealizowania celu wywłaszczenia spornych nieruchomości wskazując, że wniosek o zwrot spornej nieruchomości został złożony 3 września 2018 r. a Starosta wydał decyzję dopiero 29 lutego 2024 r., nadto odwołanie wywiedziono 12 marca 2024 r. a Wojewoda wydał decyzję w dniu 29 sierpnia 2024 r. Powyższe w ocenie strony skarżącej nie licuje z zasadami pogłębiania zaufania do organów administracji, szybkości postepowania i budzi wątpliwości pod względem zasady praworządności. Jednocześnie strona skarżąca podtrzymała stanowisko, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Strona skarżąca wskazała także, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem zawiadomienia, o którym mowa w art. 138 ust. 2 u.g.n. Gmina oddała sporny grunt w użytkowanie wieczyste w dniu 30 grudnia 1999 r., a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej 20 maja 2000 r., tj. po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem zgodnie z treścią art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy u.g.n. Sporna nieruchomość został oddana w użytkowanie wieczyste po dniu wejścia w życie u.g.n., zatem norma art. 229 u.g.n. nie wyłącza roszczenia o jej zwrot. Mimo powyższego Wojewoda stwierdził, że wpis w dniu 30 maja 2000 r. prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej stanowi faktyczną negatywną przesłankę zwrotu, niezapisaną wprost w przepisach art. 136-138 u.g.n. Tymczasem, organy działają na podstawie i w granicach prawa, z czego nie wynika uprawnienie do kreowania norm prawnych niezapisanych wprost w przepisach. Skarżąca nie zgodziła się przy tym ze stanowiskiem w zakresie okoliczności podważających zasadność badania celu realizacji wywłaszczenia. Skarżąca wskazała też, że podane przez Wojewodę przykłady orzecznictwa są rozstrzygnięciami w indywidualnych sprawach, a nie stanowią wiążącej wykładni przepisów. Z przywołanej uchwały NSA z 13 kwietnia 2015 r. I OPS 3/14 nie sposób przy tym wysnuć tezy, że organy mogą uchylić się od ustalenia i oceny, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Nadto w żadnym wypadku nie sposób przyjąć za Wojewodą tezę, że Skarb Państwa/jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji utraty nad nią władztwa, w szczególności poprzez użytkowanie wieczyste przed uprzednim ustaleniem, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia. Przyjęcie tego błędnego stanowiska skutkowałoby aberracją porządku prawnego, gdyby jednostki samorządowe z pominięciem art. 136 ust. 1 u.g.n. aktualnie zbywały i ustanawiały użytkowanie wieczyste na wywłaszczonych gruntach, obchodząc przepisy o zwrocie. Zdaniem skarżącej Wojewoda powinien dokonać oceny, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia spornej nieruchomości przeznaczonej pod lotnisko. Strona skarżąca podkreśliła, że na spornej nieruchomości nie zostały posadowione żadne obiekty budowlane czy urządzenia przeznaczone do przylotów, odlotów i manewrowania statków powietrznych. W ocenie skarżącej prawidłowe zastosowanie art. 229 u.g.n. wskazuje, że przysługuje jej roszczenie o zwrot spornej nieruchomości. Nadto podniesiono, że rozpoznając odwołanie Wojewoda powinien dołączyć do akt sprawy akt notarialny, którym Gmina Miasta Gdańsk oddała sporną nieruchomość w użytkowanie wieczyste P., następnie organ powinien dokonać jego analizy i zweryfikować, czy nieruchomość użytkowana jest zgodnie z celem zakreślonym w ustanowieniu użytkowania wieczystego. Nadto zdaniem strony skarżącej na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajduje art. 26 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych a jego prawidłowe zastosowanie powinno skutkować likwidacją ROD i zwrotem przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto decyzję Wojewody Pomorskiego z 29 sierpnia 2024 r. uchylająca zaskarżoną decyzję i orzekająca o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej w Gdańsku, obręb [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...], KW nr [...], a obecnie części działek nr [...] i [...] w G. Kontrolowane postępowanie administracyjne o zwrot opisanej powyżej nieruchomości odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145) – dalej w skrócie jak dotychczas: "u.g.n." Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Według przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższych unormowań wynika, że przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu art. 229 u.g.n. wynika natomiast, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że przepis art. 229 u.g.n. nie znajduje w niej bezpośredniego zastosowania, ponieważ użytkowanie wieczyste tej nieruchomości zostało nabyte przez P. w W. na mocy aktu notarialnego z 30 grudnia 1999 r., Repertorium A nr [...]. Powyższe zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] 30 maja 2000 r. (vide: zawiadomienie Sądu Rejonowego w Gdańsku Wydział ksiąg Wieczystych z 30 maja 2000 r., sygn. akt Dz.Kw. [...]). Jednakże, wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest przy tym zasadności prowadzenia dalszego postępowania odnośnie do sposobu użytkowania spornych gruntów. Istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości było ustanowienie na niej użytkowania wieczystego, nawet jeśli nastąpiło to już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po dniu 1 stycznia 1998 r. Okoliczność ta była przedmiotem refleksji judykatury polskiej. A mianowicie, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), stwierdził, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono jednocześnie, że na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest przy tym dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Jak bowiem wskazano, za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W ocenie Sądu wystąpienie powyższych okoliczności wyklucza przy tym możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1375/05 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) wywiódł, że nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) stwierdził zaś, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć tytuł prawny do nieruchomości, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia bowiem, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 u.g.n., mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe. Również w wyroku z 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3497/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przeniesienie własności lub ustanowienie użytkowania wieczystego uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3. Zdaniem NSA, podważa to w ogóle sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, gdyż do zwrotu i tak nie może dojść. W ocenie NSA, wprawdzie sama teza uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS 3/14 może sugerować konieczność badania przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n., to jednak analiza jej uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że sama już okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczność ta, zdaniem NSA, wyklucza potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy, to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 kodeksu postępowania cywilnego. Należy też wyjaśnić, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności. W świetle art. 233 kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Stwierdzony zatem bezspornie stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w świetle przywołanej uchwały składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, uniemożliwia w ogóle zwrot wywłaszczonej nieruchomości i to bez względu na przesłankę jej zbędności na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., a tym samym czyni niecelowym sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany. Bowiem do zwrotu i tak nie może dojść. Co więcej, sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, także stanowi samodzielną okoliczność wyłączającą możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (por. wyroki NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10; z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 867/11; z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2747/13; z 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3068/14 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu omawianej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OPS 3/14, stwierdzono, iż zbyt daleko idącym jest pogląd, że organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich". W uzasadnieniu tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził też pogląd, że w sytuacji, gdy postępowanie nieważnościowe się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, wbrew zarzutom skargi, bezprzedmiotowe było rozpatrywanie przez organ pierwszej instancji kwestii związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie dotyczącym zastosowania art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych, wskazania wymaga, że zawiera on uregulowania w zakresie likwidacji rodzinnego ogrodu w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, nie stanowi jednak regulacji w zakresie zwrotu nieruchomości. Nadto Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 20 października 2021 r. sygn. II SA/Gd 249/21 (LEX nr 3267135), w którym wskazano, że przyjęcie, iż decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przenosi własność poprzednich właścicieli (ich następców prawnych), oznaczałoby, że prawo użytkowania wieczystego istniałoby na nieruchomości nie należącej do Skarbu Państwa, ani też do gminy, co jest niezgodne z istotą konstrukcji prawnej tego użytkowania przyjętą w Kodeksie cywilnym. Użytkowania wieczystego nie można bowiem ustanowić na gruncie stanowiącym własność np. osoby fizycznej. Gdyby zaś ewentualność taką odrzucić i przyjąć założenie, że użytkowanie wieczyste gaśnie wraz z przejściem własności gruntu w następstwie decyzji o zwrocie nieruchomości, to założenie takie jest z kolei nie do pogodzenia ze sposobem uregulowania w przepisach wypadków, w których dochodzi do wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Z tych przyczyn argumentacja skargi w powyższym zakresie nie może zostać uwzględniona. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają przy tym zarzuty w zakresie dotyczącym czasu prowadzenia postępowania przez organy obu instancji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na mocy art. 119 pkt 2 ww. ustawy, na wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę, przy braku sprzeciwu pozostałych stron.