I OSK 961/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2331/23 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia od R. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2331/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 września 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane stronie skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 stycznia 2022 r., gdyż w okresie do 31 maja 2023 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie prawo do specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 czerwca 2023 r. do 29 lutego 2024 r..; 2) art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 maja 2023 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na określonym w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a zatem nie podważono ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący wystąpił w dniu 18 stycznia 2022 r. z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, jednakże w tym czasie, tj. w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. oraz od 1 listopada 2022 r. do 31 maja 2023 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. W takiej sytuacji dochodziło zatem do zbiegu obu świadczeń konkurujących ze sobą. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W myśl zaś art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, osobie uprawnionej może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak zasadnie zauważył Sąd I instancji - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Mając na uwadze powyższe rozważania zauważyć trzeba, że do 31 maja 2023 r. skarżący były uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, bowiem decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 grudnia 2021 r. przyznająca R. K. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. została w całości zrealizowana i wygasła z mocy prawa w dniu 31 października 2022 r., a decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 stycznia 2023 r. przyznająca stronie prawo do tego świadczenia na okres od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. została uchylona decyzją organu I instancji z dnia 16 czerwca 2023 r., po złożeniu jednoznacznego oświadczenia o rezygnacji z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego - na podstawie art. 155 K.p.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyższa decyzja z dnia 14 czerwca 2023 r. nie została przez stronę zakwestionowana i - wobec jej niezaskarżenia - stała się ostateczna oraz prawomocna. W tej sytuacji zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że dopiero wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia 14 czerwca 2023 r., uchylającej wcześniej przyznane skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie - jak twierdził autor skargi kasacyjnej - złożenie przez niego wniosku z dnia 18 stycznia 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Oznacza to, że aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji, wskazując na chęć pobierania innego świadczenia. W sytuacji zatem, gdy strona miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru dokonanego w oparciu o art. 27 ust. 5 u.ś.r., była rezygnacja z przysługującego świadczenia i to przez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne czy też warunkowe, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 805/22, z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1565/22 oraz z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2093/22). W rozpoznawanej sprawie strona wprawdzie złożyła wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale zaznaczyła, że uchylenie tego prawa może nastąpić w przypadku wydania decyzji przyznającej ww. świadczenie pielęgnacyjne. Analiza tak złożonego oświadczenia o wyborze przysługującego świadczenia wskazuje, że w rzeczywistości miało ono charakter warunkowy, a nie definitywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały wobec powyższego spełnione przesłanki zastosowania instytucji uregulowanej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., a zatem oświadczenie to nie prowadziło do eliminacji kumulacji przysługujących świadczeń. Tym samym organy prawidłowo odmówiły przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym pozostawał on uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okoliczność bowiem pobierania tego zasiłku stanowiła wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przeszkodę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres. Z tych też powodów, pomimo że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, zasady wyrażonej w tym artykule nie można było traktować jako bezwzględnego nakazu. Wskazany przepis nie mógł bowiem prowadzić do modyfikacji lub pominięcia powoływanych wcześniej norm materialnoprawnych. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ powinien ocenić spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego następował po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Odnosząc się do podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów wskazujących, że to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby stronie skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które nakazywałyby organom podjęcie takich działań, a których to naruszeń nie dostrzegł Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od R. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że zachodzi szczególny przypadek o którym mowa w tym przepisie. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.