II OSK 2425/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 511/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXXXVII/1132/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 511/22 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 2 grudnia 2009 r. Nr LXXXVII/1132/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (dalej uchwała lub plan miejscowy). Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta i weszła w życie przed wejściem w życie ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106 poz. 675 ze zm., dalej uwrust). Uchwała nie mogła zatem naruszyć przepisów, które jeszcze nie obowiązywały w dacie uchwalenia planu miejscowego. To zaś oznacza, że nie można skutecznie podnosić wobec tej uchwały zarzutu naruszenia 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 uwrust. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania regulacji zawartej w § 10 pkt 12 uchwały, ponieważ jej treść nie narusza obiektywnie pojętego porządku prawnego obowiązującego w dacie wejścia jej w życie. Podkreślono również, że w dacie podjęcia planu miejscowego obszar nim objęty podlegał przepisom rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z 17 października 2006 r. nr 81/06 w sprawie utworzenia Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. Małop. z 2006 r. Nr 654 poz. 3997). Stosownie do § 3 tego rozporządzenia w Parku zakazano realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902). Za nieusprawiedliwione Sąd uznał także zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego. Przepis art. 46 ust. 2 uwrust nie oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym, wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzonych w planie zakazów lub ograniczeń. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją uwrust jedynie ograniczone, a nie wykluczone, w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych i jej warunkach. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 uwrust poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że przepisy te nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności mpzp jako uchwalonego przed dniem wejścia w życie uwrust, gdyż ustawa ta nie przewiduje wprost nieważności postanowień planów miejscowych z nią sprzecznych - podczas gdy przesłanką do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego może być również sprzeczność z prawem uchwalonym po dniu wejścia w życie tego planu; b) art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 uwrust poprzez niewłaściwe zastosowanie w rezultacie ww. błędnej wykładni, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia nieważności § 10 pkt 12 in fine uchwały; c) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej upzp) w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej; d) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 upzp oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 upzp w związku z art. 46 ust. 1 uwrust poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego; 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 329, dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy; b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej usg), poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. 4.3. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 uwrust. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko dotyczące braku możliwości zastosowania sankcji nieważności wobec planu miejscowego, niespełniającego wymagań określonych w art. 46 ust. 1 uwrust, w sytuacji gdy został on uchwalony przed wejściem w życie przepisów uwrust (zob. wyroki NSA z: 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2431/11; 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2470/14; 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3353/14; 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1814/17; 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3477/18; 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 568/18; 15 marca 2022 r. sygn. II OSK 809/21; 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2367/22). Legalność aktu prawa miejscowego musi być bowiem oceniana według przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalenia. Brak jest jakiekolwiek racjonalnego uzasadnienia dla zaakceptowania stanowiska, że plan miejscowy uchwalony w 2009 r. narusza przepis ustawowy, który wszedł w życie w 2010 r. Stwierdzenie nieważności takiej uchwały musiałoby mieć bowiem skutek ex tunc i uznaniem, że plan nie obowiązywał od 2009 r. W przedmiotowej sprawie nie ma ku temu podstaw. 4.4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 75 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 uwrust nie wynika, aby ustawodawca dopuścił możliwość stwierdzenia nieważności dotychczasowych planów miejscowych niedostosowanych do przepisów tej ustawy. Nie można tym samym wyprowadzić z powyższych przepisów kompetencji dla sądów administracyjnych do stwierdzenia nieważności planów miejscowych w zakresie, w jakim nie odnoszą się one do art. 46 uwrust. Objęcie tych planów sankcją nieważności musiałoby wynikać z wyraźnej woli ustawodawcy, jako że rozwiązanie takie stanowiłoby jaskrawe przełamanie zasad systemowych. Te bowiem stanowią, że brak dostosowania aktu prawa miejscowego do regulacji ustawowej wprowadzonej po jego uchwaleniu nie prowadzi do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w tych okolicznościach musiałby się opierać na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie takiego aktu za niebyły wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z jeszcze nieobowiązującym przepisem ustawowym. Dlatego też posługiwanie się sankcją nieważności, rozumianą jako tak zwana nieważność względna, opierać się może wyłącznie na ustaleniu, że dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy z daty stwierdzenia jego nieważności, ale obowiązujące w dacie jego wydania (wyrok NSA z 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 482/24). 4.5. Wbrew argumentacji skarżącej, uznanie braku podstaw do stwierdzenia aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, z uwagi na kolizję jego ustaleń z przepisami ustawowymi, które weszły w życie po jego uchwaleniu, nie prowadzi do naruszenia zasady hierarchiczności źródeł prawa przewidzianych w Konstytucji RP oraz wymienionych w nim przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. 4.6. Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia ww. przepisów Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 upzp oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust. Wskazać należy, że we wniesionym środku odwoławczym nie wykazano, stosownie do treści art. 176 Ppsa, na czym w istocie miałby polegać zarzuty niezastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, z których wynika odpowiednio, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oraz że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, jak również że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nie wskazano ponadto, w jaki sposób Sąd I instancji miałby naruszyć powołane w podstawie kasacyjnej przepisy art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, z których wynika odpowiednio, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa są, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego oraz, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa tak określona podstawa kasacyjna, nie została przez skarżącą w żaden sposób uzasadniona. Stąd kontrola zaskarżonego wyroku w zakresie powyższych zarzutów została zasadniczo ograniczona. 4.7. W konsekwencji nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 oraz art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 usg. Zarówno art. 151 jak i art. 147 § 1 Ppsa należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa. W związku zatem z brakiem zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego także zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym nie mogły być uznane za trafne. 4.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.