III SA/Wr 428/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, Magdalena Jankowska-Szostak, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 18 września 2024 r. nr 0201-IGC.4823.24.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: dyrektor, organo dwoławczy, DIAS) z 18 września 2024 r., nr 0201-IGC.4823.24.2024, utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu (dalej: naczelnik, organ I instancji, NDUCS) z 26 czerwca 2024 r., nr 458000-COC-3.4823.165.2023, nakładającą na A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. (dalej: strona skarżąca, strona, spółka) karę pieniężną w wysokości 10.0000 zł. Kara ta była konsekwencją niewykonania przez spółkę obowiązku przewoźnika, wynikającego z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 104 - dalej: ustawa o monitorowaniu, ustawa SENT) polegającego na braku zapewnienia w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. Z akt sprawy wynika, że funkcjonariusze DUCS przeprowadzili w dniu 7 września 2023 r. kontrolę przewozu drogowego, dokonywanego zespołem pojazdów kierowanym przez P. B., składającym się z ciągnika samochodowego marki [...] (nr rejestracyjny [...]) oraz naczepy ciężarowej marki [...] (nr rejestracyjny [...]). Przedmiotem przewozu były odpady [...], zaklasyfikowane do kodu systemowego 0005 (kod odpadu 19 12 04), o masie brutto [...] kg. Przewoźnikiem była skarżąca spółka, nadawcą – [...] firma E., a podmiotem odbierającym B. sp. z o.o. z siedzibą w J. Kontrolujący stwierdzili, że przewoźnik naruszył art. 10a ust. 1 ustawy o monitorowaniu, nakładający na niego obowiązek przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że dane lokalizacyjne nie były przekazywane do systemu monitorowania od wjazdu na terytorium kraju w dniu 7 września o g. 10:42:19 przez przejście graniczne w J.1 aż do miejsca kontroli - parking stacji paliw O. w B.1), przez co doszło do naruszenia przepisu z art. 10a ust. 1 ustawy o monitorowaniu. Kontrolę rozpoczęto 7 września 2023 r. ok. g. 12:07. w jej trakcie poinformowano kierowcę oraz przewoźnika o stwierdzonych naruszeniach, a także pouczono ich, że niedopuszczalne jest kontynuowanie przewozu bez sprawnego lokalizatora z możliwością bieżącego przesyłania danych GPS. Czynności kontrolne zakończono ok. g. 12:59 i zwolniono zespół pojazdów do dalszej jazdy wobec stwierdzenia poprawnego przekazywania danych geolokalizacyjnych. Ustalenia kontroli znalazły odzwierciedlenie w protokole z kontroli drogowej, który został podpisany przez kontrolujących i kierowcę. Nie zgłoszono żadnych uwag do protokołu kontroli. Mając na uwadze ww. ustalenia, organ I instancji, w postanowieniu o wszczęciu postępowania z 6 lutego 2024 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT dotyczące zgłoszenia [...], poinformował przewoźnika o treści art. 22 ust. 3 ustawy o monitorowaniu i pouczył, że w przypadku występowania okoliczności mających wpływ na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, strona powinna przedstawić uzasadnienie na piśmie i potwierdzić ten fakt stosownymi dokumentami tzn. czy występują okoliczności potwierdzające jej ważny interes jako przewoźnika lub interes publiczny, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. W odpowiedzi z dnia 14 lutego 2024 r. (k. 28 akt administracyjnych) złożonej w imieniu strony przez Prezesa Zarządu spółki wniesiono o umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z uwagi na brak podstaw do nałożenia kary wskazując, że "zarówno kierowca jak i pracodawca nie ma żadnego wpływu na prawidłowe funkcjonowanie lokalizatora. W przypadku stwierdzenia takiej nieprawidłowości istnieje tylko obowiązek zgłoszenia takiej usterki do firmy obsługującej lokalizator (...)". Organ I instancji, wskazaną na wstępie decyzją z 26 czerwca 2024 r., działając na podstawie art. 10a ust. 1, art. 22 ust. 3 i art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o monitorowaniu, nałożył na stronę skarżącą (przewoźnika) karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za opisane w protokole kontroli naruszenie. W uzasadnieniu swojej decyzji NDUCS wyjaśnił, że z urzędu dokonano oceny przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ze względu na interes przewoźnika. Na podstawie wydruku dokumentu z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) nr 0000147954 dot. spółki przeprowadzono analizę sprawozdań finansowych zawartych w dokumentach finansowych Krajowego Rejestru Sądowego, z których wynika, że Spółka wykazała: za rok 2020 zysk netto w wysokości [...] zł, za rok 2021 zysk netto w wysokości [...] zł, za rok 2022 zysk netto w wysokości [...] zł. Ponadto zweryfikowano, że na dzień wydania decyzji brak jest zapisów odnośnie postępowania naprawczego, postępowania restrukturyzacyjnego czy zagrożenia upadłością w stosunku do spółki. Wzięto również pod uwagę przesłankę interesu publicznego w kontekście odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. NDUCS zweryfikował także dostępność systemu przez uzyskanie informacji z Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych, z której wynika, że w okresie od 1 do 30 września 2023 roku rejestr SENT-GEO działał prawidłowo [k. 38 akt administracyjnych] i zapisywał przesyłane do niego dane lokalizacyjne. Na tej podstawie organ uznał, że nie stwierdzono podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organ I instancji odniósł się także do wniosku spółki o umorzenie postępowania administracyjnego wyjaśniając, że to przewoźnik odpowiada za przekazywanie aktualnych danych lokalizacyjnych, niezależnie od podpisanych umów z podmiotami zewnętrznymi, zatem powinien podjąć odpowiednie działania organizacyjne zapewniające nadzór nad przekazywaniem danych do właściwego systemu monitorowania. W odwołaniu od powyższej decyzji wniesionym pismem z dnia 8 lipca 2024 r. strona wniosła o jej uchylenie w całości. Zarzuciła rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie: a) art. 21 ust. 3 ustawy o monitorowaniu w zw. z art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej: k.p.a.), przez oczywiście błędną interpretację, a w konsekwencji bezzasadną odmowę odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a także naruszenie zasady proporcjonalności wobec niewielkiego naruszenia obowiązku. Zdaniem spółki, organ I instancji niewłaściwie zastosował przepisy dotyczące odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym nie uwzględnił treści art. 189f k.p.a. oraz pominął element korzystnego wpływu działalności prowadzonej przez spółkę (recykling odpadów) w kontekście istnienia interesu publicznego uzasadniającego zasadność odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Jednocześnie strona odwołująca się wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji. Pismem z dnia 26 lipca 2024 r. organ II instancji odpowiedział spółce, że wobec wniesienia odwołania decyzja organu I instancji nie jest ostateczna i nie podlega wykonaniu. Po rozpatrzeniu odwołania DIAS zaskarżoną decyzją z 18 września 2024 r. nr 0201-IGC.4823.24.2024 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie znaleziono podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ jest prawnie uzasadniona. Rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisu art. 189f k.p.a. DIAS wskazał, że w postępowaniach z zakresu regulacji dotyczących systemu monitorowania drogowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi nie stosuje się przepisów k.p.a., ale przepisy zawarte w ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy SENT w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Wobec niezamieszczenia ustawowego odesłania w przepisach ogólnych ustawy SENT do uregulowań k.p.a. stosowanie tych przepisów w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy SENT byłoby nieuzasadnione, gdyż zgodnie z art. 189a §2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, przepisów tego działu k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. W dalszej części uzasadnienia decyzji DIAS przywołano treść art. 10a ust. 1 ustawy o monitorowaniu, która stanowi, że przewoźnik w trakcie całej trasy przewozu objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem. Natomiast w myśl art. 10b ustawy SENT w przypadku, gdy środek transportu jest wyposażony w lokalizator, kierujący jest obowiązany włączyć lokalizator przed rozpoczęciem przewozu towaru - w przypadku przewozu towaru, o którym mowa wart. 5 ust. 1, a w przypadku kilku miejsc załadunku na terytorium kraju z chwilą rozpoczęcia przewozu towaru z pierwszego miejsca załadunku na terytorium kraju lub w momencie rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju - w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1. Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności za przedmiotowego naruszenie ustawowego obowiązku, organ II instancji zaznaczył, że przewoźnik może powierzyć firmie zewnętrznej obowiązek przekazywania danych geolokalizacyjnych pojazdu do systemu SENT, ale jednak nie stanowi to okoliczności depenalizującej jego odpowiedzialność za stwierdzone w trakcie kontroli naruszenie. Brzmienie art. 10a ust. 1 ustawy SENT wprost wskazuje, że to przewoźnik jest podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie przekazywania ww. danych przez całą trasę. Zdaniem DIAS odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której przewoźnik nie byłby zainteresowany zachowaniem należytej staranności przy wyborze kontrahentów, którym powierza wykonywanie nałożonych na niego obowiązków. Ustawa nie nakłada na przewoźnika jedynie obowiązku wyposażenia środka transportu w nadajnik GPS, ale także zapewnienie przekazywania bieżących danych geolokalizacyjnych do systemu SENT w taki sposób, by organ uprawniony do kontroli mógł w czasie rzeczywistym zidentyfikować pojazd przewożący towar. Przywołano również wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 926/23, w którym wskazano, że nie wystarcza wyłącznie wskazanie numeru urządzenia GPS w zgłoszeniu SENT, w sytuacji, gdy podczas całego przejazdu urządzenie to po prostu nie przesyła danych, a przewoźnik tego w żaden sposób nie kontroluje i nie weryfikuje aktualności danych (w istocie nawet o tym nie wie, polegając w całości na kierowcy). Obowiązek ten wymaga podjęcia wszelkich działań, jakie w danym przypadku są konieczne dla osiągnięcia celu w postaci zapewnienia przekazywania danych o aktualnym położeniu pojazdu, tym bardziej, że państwo zapewniło skuteczną i przede wszystkim łatwą możliwość weryfikacji w czasie rzeczywistym, czy dane z lokalizatora trafiają do systemu, w szczególności zaś czy lokalizator komunikuje się z systemem, przesyłając mu niezbędne informacje. Posiadanie więc w zestawie pojazdów lokalizatora traktowanego przez stronę jako prawidłowo działającego, nie wypełnia obowiązku sprawowania nadzoru nad wykonywanym transportem. DIAS podkreślił, że przewidziana w przepisach ustawy SENT odpowiedzialność ma charakter obiektywny, tj. niezależny od winy podmiotu lub jej braku, jej podstawą jest bowiem samo naruszenie przepisu. Sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej spełnia głównie rolę prewencyjną, co jednak nie wyklucza jej dyscyplinująco - represyjnego charakteru. Nie jest ona przy tym konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, ale skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem i stanowi przejaw pewnego interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną i ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej. Celem ustawy SENT jest m.in. zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach istotnego ryzyka naruszenia obowiązujących przepisów. Organ II instancji odniósł się także do przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, uzasadniając, że w przedmiotowej sprawie nie zostały one spełnione. W ocenie DIAS pojęcia ważnego interesu przewoźnika nie można przy tym upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej jakiej doświadcza strona w związku z koniecznością wywiązania się z ciążących na niej zobowiązań. Nie należy go również ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Ważny interes przewoźnika to również sytuacja ekonomiczna, życiowa, możliwość zarobkowania itp. Rozpatrując kwestię związaną z odstąpieniem podnieść trzeba, że choć w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa, to interes ten należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków, np. na zasiłki dla bezrobotnych czy inną pomoc społeczną. Nie może bowiem powstać sytuacja, w której zapłata należności spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa. Dlatego przy ocenie zaistnienia tej przesłanki należy również uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa, kosztami udzielonej w ten sposób pomocy DIAS wskazał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały z urzędu analizy interesu publicznego na płaszczyźnie ekonomicznej, która nie dała podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia. Dyrektor nie zgodził się również ze stanowiskiem Strony, że nałożona kara jest nieproporcjonalna, gdyż jego zdaniem proporcjonalność kary na gruncie ustawy o monitorowaniu została zachowana, ponieważ sam ustawodawca określił różne jej wysokości w zależności od rodzaju naruszenia. Na poparcie swojej oceny przywołał następujące orzeczenia: wyrok NSA z 31 sierpnia 2023 roku, sygn. akt II GSK 544/20, wyrok NSA z 18 maja 2020 roku, sygn. akt II GSK 220/20 oraz wyrok NSA z 13 marca 2019 roku, sygn. akt II FSK 3478/18 oraz wskazał, że zasada proporcjonalności i "miarkowanie kary" ze swej natury muszą być wiązana z działalnością ustawodawczą, a nie ze stosowaniem prawa. Jeżeli ustawa takiej instytucji nie przewiduje, to trudno byłoby zakładać, że uprawnienie takie posiada organ, który ma działać legalnie. W skardze na powyższą decyzję organu II instancji, strona skarżąca podtrzymała stanowisko i zarzuty zawarte w odwołaniu. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 21 ust. 3 ustawy o monitorowaniu w zw. z art. 189f k.p.a., przez oczywiście błędną ich interpretację, a w konsekwencji bezzasadną odmowę odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej; 2. naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności karania, której dotkliwość jest niewspółmierna do zerowych strat po stronie budżetu państwa i w stosunku do niewielkiego naruszenia obowiązku. Jednocześnie spółka zgłosiła wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ jest następstwem nieuprawnionej interpretacji wskazanych przepisów ustawy SENT i k.p.a. Spółka w skardze powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z dnia 12 listopada 2024 r. DIAS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy SENT, system monitorowania przewozu i obrotu obejmuje gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów i obrocie paliwami opałowymi, w szczególności z zastosowaniem środków technicznych służących do tego monitorowania, oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy. Katalog towarów objętych systemem określono w art. 3 ust. 2 tego aktu. Przy czym, według art. 3 ust. 11 ustawy SENT, minister właściwy do spraw finansów publicznych może określić, w drodze rozporządzenia, towary inne niż wymienione w ust. 2 pkt 1-3a, których przewóz jest objęty systemem monitorowania przewozu i obrotu. W sprawie niniejszej przedmiotem przewozu był właśnie towar wskazany w § 1 pkt 7 rozporządzenia MF z 25 kwietnia 2022 r. (wydanego na wyżej wskazanej podstawie) w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 898) , w którym mowa jest o towarach innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy SENT, będących jednocześnie odpadami w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, bez względu na ich ilość w przesyłce. Oznacza to, że na stronie skarżącej, która była przewoźnikiem odpadów rozumieniu ustawy o odpadach, spoczywał obowiązek stosowania się do wymogów przewidzianych ustawą SENT. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości nałożenia na stronę jako przewoźnika kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT. Kara została nałożona w związku ze stwierdzeniem przez organ, że strona nie dopełniła obowiązku zapewnienia przekazywania, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem (art. 10a ust. 1 ustawy SENT). Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 22 ust. 2a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1218 ze zm., dalej: ustawa o SENT), zgodnie z którym "w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł". Obowiązek, o którym mowa w art. 10a ust. 1, ciąży na przewoźniku, z czym wiąże się jego odpowiedzialność administracyjno-prawna. Wspomniany przepis stanowi, że "przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem". Jest to konsekwencja obowiązku przewoźnika wyposażenia środka transportu, o którym mowa w ust. 1, w lokalizator (art. 10a ust. 2 ustawy o SENT), z czego zwalnia go jedynie przekazywanie danych geolokalizacyjnych środka transportu do rejestru z zewnętrznego systemu lokalizacji (art. 10 ust. 3 ustawy o SENT). Jak wynika z art. 10b ustawy o SENT, w przypadku gdy środek transportu jest wyposażony w lokalizator, kierujący jest obowiązany: 1) włączyć lokalizator: a) przed rozpoczęciem przewozu towaru - w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a w przypadku kilku miejsc załadunku na terytorium kraju z chwilą rozpoczęcia przewozu towaru z pierwszego miejsca załadunku na terytorium kraju, b) z chwilą rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju - w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1; 2) wyłączyć lokalizator nie wcześniej niż z chwilą: a) dostarczenia towaru do miejsca dostarczenia towaru na terytorium kraju, a w przypadku kilku miejsc dostarczenia towaru na terytorium kraju z chwilą dostarczenia towaru do ostatniego miejsca dostarczenia towaru na terytorium kraju, b) zakończenia przewozu towaru na terytorium kraju. W ustawie o SENT zawarto również regulacje dotyczące powinności przewoźnika w przypadkach stwierdzenia niesprawności lokalizatora. Zgodnie z art. 10c ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia trwającej dłużej niż godzinę niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji, kierujący, o którym mowa w art. 2 pkt 2 lit. a (osoba fizyczna, która kieruje pojazdem samochodowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym), jest obowiązany do niezwłocznego zatrzymania się na najbliższym parkingu samochodowym lub w najbliższej zatoce postojowej (ust. 1). Przewóz towaru środkiem transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a (pojazd samochodowy lub zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym), może być kontynuowany po: 1) przywróceniu sprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji albo 2) przeładunku towaru na środek transportu wyposażony w sprawny lokalizator albo którego dane geolokalizacyjne są przekazywane do rejestru z zewnętrznego systemu lokalizacji, albo 3) wyposażeniu środka transportu w sprawny lokalizator, albo 4) nałożeniu zamknięć urzędowych na środek transportu lub towar albo zarządzeniu konwoju, o którym mowa w art. 67 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (ust. 3), Rozstrzygnięcie w zakresie, o którym mowa w ust. 3 pkt 4, jest podejmowane przez naczelnika urzędu celno-skarbowego, na terenie którego znajduje się środek transportu, po uzyskaniu informacji od przewoźnika dotyczącej potrzeby kontynuowania przewozu towaru (ust. 4). Przytoczone regulacje dowodzą, jak istotne znaczenie ustawa o SENT przypisuje realizacji nałożonego na przewoźnika obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych pojazdu objętego zgłoszeniem. Niedopełnienie tego obowiązku wprost uderza w cel ww. ustawy. Przekazywanie aktualnych danych obejmujących ważne informacje, m.in. współrzędne geograficzne dotyczące położenia środka transportu, prędkość, datę godzinę pozyskania współrzędnych, itd. pozwala zarówno na bieżące monitorowanie przewozu i podjęcie kontroli przewozu, jak również ma znaczenie dla następczych kontroli dotyczących obrotu i rozliczenia podatku – dane mogą być wykorzystywane w postępowaniach podatkowych, kontroli podatkowej czy celno-skarbowej m.in. dla ustalenia stanu faktycznego danej sprawy (obrotu) (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 254/24, CBOSA). Tym samym należy zgodzić się, że "niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 10a ust. 1 ustawy SENT ma negatywny wpływ na możliwość sprawowania skutecznej kontroli nad przewozem towarów objętych systemem monitorowania drogowego, a brak danych geolokalizacyjnych jest głównym czynnikiem utrudniającym sprawowanie kontroli" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 września 2023 r., II SA/Rz 861/23, CBOSA). Nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że "Sam fakt wyposażenia pojazdu w geolokalizator (...) jest niewystarczający do uznania, że przedsiębiorca zapewnił prawidłową realizację obowiązków nałożonych ustawą SENT. Urządzenie musi zostać włączone, trasa rejestrowana, a pojazd możliwy do lokalizacji w danej chwili przejazdu" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 października 2023 r., II SA/Go 42/23, CBOSA). W rozpoznanej bezsprzecznie strona skarżąca, przewożąc towary podlegające monitorowaniu drogowemu (odpady) nie wywiązała się z obowiązku zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT. Przewóz towarów został zgłoszony do systemu monitorowania drogowego pod podanym na wstępie numerem SENT, a w zgłoszeniu SENT został wskazany numer urządzenia/lokalizatora GPS Z21-AM77EK-4, zaś dane zawarte w zgłoszeniu były zgodne ze stanem faktycznym. Stwierdzono jednak brak przekazywania danych geolokalizacyjnych środka transportu od początku wjazdu na terytorium Polski do momentu kontroli. Powyższe potwierdza nie tylko protokół z kontroli, który został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń, ale także sama skarżąca spółka nie zaprzecza, iż od momentu przekroczenia granicy do czasu uruchomienia geolokalizatora w trakcie kontroli, przesył danych nie miał miejsca. Jednocześnie w czasie kontroli nie ujawniono wad lub usterek geolokalizatora, a sama skarżąca również w toku postępowania w żaden sposób nie wykazała, że jakieś usterki urządzenia miały miejsce. Podkreślenia wymaga, że w świetle przywołanego art.10c ustawy SENT, kierujący powinien nie tylko przed rozpoczęciem transportu sprawdzić czy urządzenie, którym się posługuje jest właściwie skonfigurowane i zapewnia przesyłanie danych, ale także na bieżąco kontrolować działanie i sprawność lokalizatora oraz zewnętrznego systemu lokalizacji, tak by nie dopuścić do przewozu w warunkach usterki trwającej dłużej niż godzinę. Urządzenie znajdujące się kontrolowanym pojeździe umożliwiało taką kontrolę, natomiast kierowca nie posiadał aplikacji mobilnej. Strona, poza wyposażeniem środka transportu w geolokalizator nie podjęła żadnych czynności dla zapewnienia realizacji obowiązku przewidzianego w art. 10a ustawy SENT. W żaden sposób nie zapewniła monitorowamia czy geolokalizator rzeczywiście został poprawnie uruchomiony i przekazuje sygnał. Nie można jednocześnie zgodzić się z podnoszonymi przez skarżącą w toku postępowania argumentami, iż do naruszeń doszło z przyczyn przez nią niezawinionych, bowiem w przypadku usterki miała jedynie obowiązek zgłosić ten fakt do firmy obsługującej lokalizator (INFIS sp. z o.o.). Pomijając, że – jak zaznaczono powyżej – przesył danych nie był monitorowany przez kierującego i takiego zgłoszenia nie dokonano, to należy przypomnieć, że odpowiedzialność za przekazywanie danych do systemu SENT-GEO ciąży na przewoźniku, a nie na innym podmiocie, nawet jeśli przewoźnik był z nim związany umową. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, korzystanie przez przewoźnika z usług przedsiębiorcy zewnętrznego, z którym zawarł umowę na obsługę urządzeń geolokalizacyjnych jest dobrowolne i nie zwalnia przewoźnika z odpowiedzialności nawet w przypadku nieprawidłowego funkcjonowania tej usługi. Należy podkreślić, że przepisy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a wynikające z nich obowiązki nie podlegają modyfikacji, czy przeniesieniu w drodze czynności cywilnoprawnych, ze skutkiem wiążącym organy administracji. W powyższych okolicznościach zasadnie organy celno-skarbowe uznały, że strona skarżąca dopuściła się naruszenia nałożonego na przewoźnika w art. 10a ust. 1 ustawy SENT obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu. Dla oceny zaistnienia tego naruszenia bez znaczenia pozostają powołane w skardze okoliczności takie, jak prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności nieszkodzącej środowisku, stosowanie nowoczesnych metod recyclingu odpadów. Tym samym należy uznać, że zostały spełnione przesłanki warunkujące nałożenie na stronę skarżącą, jako przewoźnika towarów objętych zgłoszeniem SENT, kary pieniężnej. Dias słusznie zwrócił uwagę, że kary nakładane na podstawie art. 22 ustawy SENT opierają się na odpowiedzialności obiektywnej. Przepisy ustawy mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. towarów wrażliwych. Zostały tak ukształtowane, że przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów. Kary pieniężne nakładane w trybie administracyjnym decyzją właściwego naczelnika urzędu celno – skarbowego są niezależne od winy odpowiedzialnego podmiotu. Organy decyzyjne, badając podstawy nałożenia kary, nie mogą uznaniowo oceniać okoliczności każdego przypadku naruszenia przepisów, wśród których zdarzać się mogą przypadki naruszeń ustawy niezamierzone, będące skutkiem błędu, omyłki, czy działania przyczyn zewnętrznych (wyrok o sygn. akt II SA/Bk 591/18 z 11 grudnia 2018 r., wyrok o sygn. akt III SA/Gd 52/18 z 25 maja 2018 r.). Jako bezpodstawny należy ocenić zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 189f k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę odstąpienia od nałożenia kary, o której mowa w art. 22 ust. 2a ustawy SENT. Przepis ten nie mógł bowiem znaleźć zastosowania w sprawie z uwagi na uregulowanie odrębnie kwestii odstąpienia od wymierzenia kary w ustawie SENT. W sprawach nakładania i wymierzania administracyjnej kary pieniężnej co do zasady znajdują zastosowanie przepisy Działu IV Kodeksu postępowania administracyjnego – co wynika z treści art. 189a § 1 k.p.a. Tym niemniej, zgodnie z § 2 art. 189 k.p.a., przepisów tego działu nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. W art. 22 ustawy o SENT przewidziano natomiast dwa przypadki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1. Pierwszy z nich obejmuje obowiązek organu odstąpienia od nałożenia kary ("odstępuje się od nałożenia kary pieniężnej"), jeżeli niedopełnienie wynikało z niedostępności rejestru (ust. 2b). Sytuacja ta nie miała miejsca. Jak podał DIAS w skarżonej decyzji, na podstawie informacji uzyskanych z Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych (k. 38 akt administracyjnych) stwierdzono, że w okresie od 1 do 30 września 2023 r. rejestr SENT-GEO działał prawidłowo i zapisywał przesyłane przez stronę dane lokalizacyjne, co potwierdziła również wyrywkowa kontrola innych zgłoszeń SENT z tego okresu. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można organom zarzucić uchybień w zakresie przeprowadzenia analizy pod kątem możliwości odstąpienia wobec strony skarżącej od wymierzenia kary na podstawie art. 22 ust. 2b ustawy o SENT. Drugi przypadek, przewidziany został w art. 22 ustawy ust. 3 ustawy SENT i ma charakter uznaniowego odstąpienia, które jest dopuszczalne na wniosek przewoźnika lub z urzędu "w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym", z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Ustawa nie konkretyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego. Natomiast zgodzić się należy, że ogólną dyrektywą interpretacyjną w stosunku do tych pojęć jest uznanie wyjątkowości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, z czego wynika, że wskazanych ustawowych przesłanek odstąpienia nie należy interpretować rozszerzająco (wyrok WSA w Gliwicach z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 554/21). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że o zaistnieniu "ważnego interesu przewoźnika" nie decyduje subiektywne przekonanie strony, ale decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ rozstrzyga o przyznaniu bądź odmowie przyznania ulgi" (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r., II GSK 329/24, CBOSA). Użycie przez ustawodawcę słowa "ważny" podkreśla wyjątkowość zastosowanej instytucji odstąpienia od nałożenia kary, z uwagi na tenże interes. W orzecznictwie wskazuje się, że przez ważny interes podmiotu należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami jego egzystencji; sytuację, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków nie jest on w stanie uregulować zaległości finansowych (będzie to, np. utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku itp.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie powoływała się na trudne warunki finansowe, brak możliwości regulowania zobowiązań, czy zadłużenia oraz wpływ zapłaty kary na funkcjonowanie jego przedsiębiorstwa oraz nie przedłożyła żadnych dokumentów finansowych potwierdzających jej sytuację ekonomiczną. Organ I instancji tym niemniej z własnej inicjatywy pozyskał informacje z Krajowego Rejestru Sądowego, na podstawie których ustalił, iż w stosunku do strony skarżącej nie prowadzono postępowania naprawczego, restrukturyzacyjnego oraz upadłościowego. Dokonał także analizy złożonych sprawozdań finansowych za lata 2020-2022, na podstawie których wnioskował, że sytuacja ekonomiczna przewoźnika nie odbiega od przeciętnych standardów prowadzenia działalności gospodarczej i uregulowanie przez stronę skarżącą nałożonej kary nie spowoduje utraty płynności finansowej. Wniosków tych skarżąca w żaden sposób nie podważyła. Nie mogły też w kontekście "ważnego interesu strony" mieć znaczenia podnoszone przez stronę okoliczności. Ponadto strona skarżąca nie wskazała żadnych innych szczególnych okoliczności, które można by odnieść do jej zindywidualizowanego ważnego interesu jako przewoźnika. W kontekście interesu publicznego jako przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, wskazać należy, że w orzecznictwie charakteryzuje się ją jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego. Trafnie jednak organ odwoławczy zwrócił uwagę, że należy w tym wypadku mieć na uwadze, że obok funkcji dochodowej Skarbu Państwa na pierwszy plan wysuwa się funkcja sanacyjna kary, bowiem kara jest konsekwencją dokonania przez konkretny podmiot określonych naruszeń czy nałożonych na niego obowiązków, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Ma też pełnić funkcję prewencyjną tj. mobilizować pomioty podlegające regulacjom ustawy SENT do dopełnienia ciążących na nich obowiązków. Zasadniczo zatem zbieżne z interesem publicznym jest, by podmiot, który uchybił przepisom poniósł dolegliwość finansową. Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 22 ust. 3 ustawy SENT oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie zbieżne z tym interesem. Może to mięć, jak słusznie wskazał organ, w następstwie stwierdzenia szczególnych okoliczności, którym należy przyznać większą wagę w określaniu co jest interesem publicznym niż obowiązkowi poniesienia kary za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy czy zasadzie obowiązku zapłaty należności i ochronie dochodów Skarbu Państwa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadnie organy oceniły, że takich okoliczności strona nie wykazała. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że DIAS w zaskarżonej decyzji nie dokonał oceny powoływanych przez stronę okoliczności z punktu widzenia proporcjonalności kary, choć Sąd nie podziela poglądu organu co do tego, że zróżnicowanie w ustawie SENT wysokości kar w zależności od rodzaju i charakteru naruszenia samo w sobie wypełnia już wystarczająco warunek proporcjonalności (w sytuacji, gdy ustawa ta nie przewiduje możliwości miarkowania kar). W ocenie Sądu niezbędne jest uwzględnienie, że sprawa wchodzi w zakres stosowania prawa Unii, co skutkuje koniecznością poszanowania zasady pierwszeństwa prawa Unii, zasady proporcjonalności, bezpośredniego skutku zasady proporcjonalności oraz uwzględnienia orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dotyczącego ww. aspektów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada proporcjonalności zalicza się do podstawowych zasad prawa Unii, będących podstawą tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich i które powinny być zachowane w uregulowaniach krajowych wchodzących w zakres stosowania prawa Unii lub stanowiących wykonanie tego prawa (zob. w szczególności postanowienie z dnia 12 czerwca 2014 r., Pańczyk, C-28/14, niepublikowane, EU:C:2014:2003, pkt 26). Sąd w tym zakresie przychyla się do stanowiska zawartego m.in. w wyrokach WSA we Wrocławiu: z 14 czerwca 2023 r. , sygn. akt III SA/Wr 374/22 i z 20 lutego 2025r., sygn. akt III SA/Wr 438/24 oraz zawartej tam szczegółowej argumentacji i przyjmując to stanowisko za swoje uznaje, że realizacja tej zasady każe przyjąć, iż nie każde naruszenie obowiązku ma zawsze tę samą wagę i nie każde stanowi przeszkodę dla realizacji celu ustawy SENT tj. skutecznego monitoringu przewozu i obrotu towarów tzw. wrażliwych. Zasada proporcjonalności wymaga od państw członkowskich podejmowania środków, które są odpowiednie do realizacji zamierzonych celów i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r., Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo, wyrok z dnia 4 października 2018 r., Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N przeciwko Budapest Rendőrfőkapitánya, C-384/17, ECLI:EU:C:2018:810, pkt 40). W odniesieniu do sankcji, jakie państwa mogą przyjąć w ramach art. 273 dyrektywy 2006/112, to nie mogą one wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 273 dyrektywy VAT - obejmujących zapewnienie prawidłowego poboru podatku VAT i zapobieżenia oszustwom (zob. wyrok z dnia 8 maja 2019 r., EN.SA. Srl przeciwko Agenzia delle Entrate – Direzione Regionale Lombardia Ufficio Contenzioso, ECLI:EU:C:2019:374, pkt 38 oraz z dnia 15 kwietnia 2021 r. Grupa Warzywna, C-935/19, EU:C:2021:287, pkt 25). Dla dokonania oceny, czy sankcja jest zgodna z zasadą proporcjonalności, należy uwzględnić w szczególności charakter i wagę naruszenia, którego ukaraniu służy ta sankcja, oraz sposób ustalania jej kwoty (zob. wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r., Farkas, C-564/15, EU:C:2017:302, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo). Surowość nałożonej sankcji powinna być odpowiednia do wagi naruszenia, którego ukaraniu służy ta sankcja (wyrok z dnia 12 września 2019 r., Maksimovic i in., C-64/18, C-140/18, C-146/18 i C-148/18, EU:C:2019:723, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo). (zob. wyrok z dnia 4 maja 2023 r., T.A.C. przeciwko Agenția Națională de Integritate (ANI), ECLI:EU:C:2023:367, pkt 50, 51). Z kolei odnośnie sposobu ustalania wysokości kary, to winien on umożliwiać organom podatkowym dostosowanie wysokości kary do szczególnych okoliczności danej sprawy (wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r. Grupa Warzywna, C-935/19, EU:C:2021:287, pkt 34). Wymóg, aby kara była adekwatna do wagi naruszenia, oznacza iż pod uwagę należy brać indywidualne okoliczności każdej sprawy. Zasada proporcjonalności wymaga, po pierwsze, aby sankcja odpowiadała wadze naruszenia, i po drugie, aby przy określaniu sankcji, a także ustalaniu kwoty grzywny zostały uwzględnione indywidualne okoliczności danego przypadku (wyrok z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N, C-384/17, EU:C:2018:810, pkt 45, zob. wyrok z dnia 21 listopada 2024 r., "Еkоstroy" EOOD przeciwko Agentsia "Patna infrastruktura", C-61/23, ECLI:EU:C:2024:974, pkt 45-47). Kierując się wskazaniami wynikającymi z orzecznictwa TSUE w zakresie proporcjonalności kary należy odnieść się w szczególności do charakteru i wagi naruszenia, za które kara ma być wymierzona, a także do metody ustalenia jej wysokości. W rozpoznawanej sprawie DIAS, jakkolwiek dokonując tego w ramach oceny przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, zasadnie argumentował w skarżonej decyzji odnośnie charakteru i wagi naruszenia obowiązku wynikającego z art. 10 ustawy SENT, że jego niedopełnienie godzi bezpośrednio w cel ustawy. Celem tym jest ograniczenie poprzez monitoring przewozu i obrotu towarów wrażliwych i przeciwdziałanie oszustwom. Nie ma w tym kontekście znaczenia powoływana przez stronę okoliczność, że nieprzesyłanie danych miało miejsce na stosunkowo niewielkim odcinku drogi (choć de facto od momentu przekroczenia granicy w J.1 do miejsca kontroli w B.1), bowiem cel ustawy może być realizowany pod warunkiem przekazywania danych geolokalizacyjnych na całej strasie przewozu. Również okoliczność, że skarżąca zrealizowała [...] innych przewozów, z których siedem zostało skontrolowanych i nie stwierdzono nieprawidłowości, nie wpływa na ocenę wagi naruszenia. Obowiązek przekazywania danych geolokalizacyjnych dotyczy każdego przewozu oddzielnie i wagę jego niedopełnienia trzeba oceniać również w odniesieniu do każdego przewozu z osobna. W ocenie Sądu wprowadzenie przez ustawodawcę minimalnego poziomu kary (taka została nałożona w sprawie) wobec niewątpliwej istotności omawianego naruszenia i jego wagi zachowuje proporcjonalność. Należy mieć na uwadze, że sankcje muszą mieć skuteczny i odstraszający charakter. Sąd doszedł zatem do wniosku, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz że właściwie w ustalonym stanie faktycznym zastosowano powołane na wstępie regulacje ustawy regulacje ustawy SENT. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.