III OSK 701/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółdzielni X w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 777/21 w sprawie ze skargi P. Spółdzielni X w (...) na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia 1 grudnia 2020 r. nr 921/2020/P w przedmiocie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 777/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. Spółdzielni X w (...) (dalej: "skarżąca") na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania (dalej: "organ") z dnia 1 grudnia 2020 r. nr 921/2020/P w przedmiocie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucono, iż powyższe zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej oraz, że ustanowiono w nim nowe źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącej niezasadnie przyjęto, że Prezydent Miasta P. może w imieniu Rady Miasta P. ustalać opłaty o charakterze danin publicznych lub określać sposób ustalania opłat o charakterze publicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ skorzystał z powierzonej kompetencji nie naruszając przepisów obowiązującego prawa w szczególności przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2019 roku, poz. 712 ze zm., dalej: "u.g.k."), ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 roku, poz. 2233), czy też ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 roku, poz. 1437). Sąd wskazał, iż analiza akt potwierdza, że kwestia ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, w tym za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej oraz kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu Y została powierzona Prezydentowi Miasta zgodnie z wymogami art. 4 ust. 2 u.g.k. (uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2020 r., nr XXXXVI/641/VIII/2020). Zgodnie z treścią wskazanej uchwały Prezydentowi Miasta zostało powierzone uprawnienie do określenia wysokości opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych albo do określenia sposobu ustalenia opłaty za świadczenie takich usług komunalnych. W ocenie składu orzekającego zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. jest aktem prawa miejscowego, którego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia wskazanych opłat zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie. Taki stan rzeczy w powiązaniu z dobrowolnością korzystania z miejskiej kanalizacji skutkuje tym, iż system poboru opłat za przedmiotowe usługi komunalne może zostać oparty na instytucji umowy cywilnoprawej, z wykorzystaniem doświadczeń zdobytych w ramach dotychczas funkcjonujących rozwiązań, a nie w oderwaniu od nich. Tym samym w zarządzeniu mogły zostać ujęte wyłącznie generalne postanowienia co do określenia warunków oraz trybu zawierania umów w tym przedmiocie oraz sposobu rozliczeń z tego korzystania z usług komunalnych. Instytucja umowy cywilnoprawej stosowanej przez organy administracji samorządowej zakłada dobrowolność korzystania z usług, a przez to i ustalania cen i opłat na zasadzie swobody umów, która nie jest wyłączona w sektorze publicznym. Zarządzenie organu zatwierdzające regulamin korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta Poznania ma w takiej sytuacji, w stosunku do umowy cywilnoprawnej charakter komplementarny. Korzystanie z komunalnych usług o charakterze użyteczności publicznej na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy podmiotem świadczącym usługę, a podmiotem korzystającym z usługi ma charakter powszechny. W ramach łączącego strony stosunku mogą one ustalać sposób wzajemnych rozliczeń. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że analiza treści skarżonego zarządzenia oraz dowodów obrazujących sposób pobierania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej jednoznacznie potwierdza, że treścią skarżonego zarządzenia objęte zostały zasady funkcjonowania systemu umownego poboru opłat za odprowadzane wody opadowe i roztopowe oraz związane z tym obowiązki dotyczące korzystania z istniejącej infrastruktury obejmującej kanalizacje deszczową oraz urządzenia kanalizacji ogólnospławnej. Powyższą opłatą objęte są wody opadowe i roztopowe z powierzchni należących do nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym, sakralnym, miejskich jednostek organizacyjnych, jednostek sfery budżetowej, organizacji społecznych i innych podmiotów nie wymienionych w innych grupach, z powierzchni należących do nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym, handlowym, usługowym, składowym, baz transportowych oraz portów i lotnisk (w tym drogi, parkingi oraz dachy). W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie rzeczywiście dotyczy usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., nie dotyczy natomiast wprowadzenia bezpodstawnej przymusowej opłaty publicznoprawnej, albowiem cena za świadczone usługi jest rodzajem ekwiwalentnego wynagrodzenia za ich wykonane. WSA uznało, że gmina w ramach swych kompetencji i obowiązków wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g.") miała prawo powierzyć przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu jakim jest Y wykonywanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w tym odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej oraz ustalać zasady korzystania z tego rodzaju urządzeń użyteczności publicznej przez podmioty, które nie posiadają w tym względzie własnej infrastruktury. W tym względzie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący przyjęcia, że powierzchnia dachów nie może być uwzględniana przy ustalaniu cen lub opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Objęcie kwestionowaną opłatą wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z powierzchni dachów budynków nie narusza treści przepisów prawa. Nie istnieje żadna podstawa prawna, do tego, aby taki rodzaj powierzchni (dachy budynków) wyłączać z kalkulacji kosztów funkcjonowania miejskiej kanalizacji ogólnospławnej. Wody odprowadzane z dachów to bez wątpienia wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Niewątpliwe jest także i to, że dachy budynków są powierzchniami, które w odniesieniu do zdecydowanej większość nieruchomości pozostają włączone w publiczny system kanalizacji. Dachy stanowią część nieruchomości o uszczelnionej powierzchni, a zatem powinny być traktowane na równi z pozostałymi uszczelnionymi powierzchniami takimi jak drogi i place. Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., - poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i przyjęcie przez Sąd, że zgodnie z prawem doszło do ustalenia ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, podczas gdy w zaskarżonych aktach prawa miejscowego ustalono wyłącznie cenę jednostkową z pominięciem jej pozostałych elementów, które powinny mieć wpływ na wysokość opłaty - a co za tym idzie nie mamy do czynienia ze sposobem ustalenia opłaty, albowiem jedynie organ gminy posiada uprawnienie do określenia ww. sposobu, nie mogąc delegować tej kompetencji na rzecz przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, a nadto jedynie w aktach prawa miejscowego powinna zostać wskazana nie tylko sama cena jednostkowa, lecz przede wszystkim sposób obliczenia opłaty (przy czym, jeśli cena jest zależna od ilości odprowadzonych wód opadowych, należy w akcie prawa miejscowego wskazać, w jaki sposób należy ilość tychże wód ustalić); art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że zgodnie z prawem doszło do ustalenia ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, podczas gdy w aktach prawa miejscowego nie zawarto szczegółowego uzasadnienia, w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej doszło do kalkulacji cen przy zastosowaniu zróżnicowanych stawek jednostkowych w zależności od powierzchni, z której odprowadzane są wody; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art.18 ust. 2 pkt 15 u.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia wysokości ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, podczas gdy jednocześnie nie doszło do ustalenia opłaty za ww. usługę, a rada gminy nie ma możliwości delegowania tego uprawnienia; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, nierozpoznanie istoty sprawy poprzez przyjęcie, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było jedynie zarządzenie Prezydenta Miasta P. nr 1/2021/P podczas gdy przedmiotem skargi była również Uchwała nr XXXVI/641/VIII/2020 Rady Miasta P. z dnia 13 października 2020 r. (w części]. Zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia 4 stycznia 2021 r. nr 842/2020/P w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta P. stosowanej przez Y ; Zarządzenie nr 921/2020/P Prezydenta Miasta P. z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P.. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego tj.: a] stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXXVI/641/Vlll/2020 Rady Miasta P. z dnia 13 października 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta P. uprawnień do ustalania wysokości i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej będącej w posiadaniu Y.; b] stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr 842/2020/P Prezydenta Miasta P. z dnia 16 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia cen za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta P., stosowanej przez Y.; c] stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr 1/2021/P Prezydenta Miasta P. z dnia 4 stycznia 2021 r. zmieniające zarządzenie wskazane w ppkt b; d] stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 921/2020/P Prezydenta Miasta P. z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P.; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna jest zasadna z przyczyn systemowych. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., III SA/Po 1506/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Z w (...) na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia 1 grudnia 2020 r. nr 921/2020/P w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej orzekł o niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem. Z kolei wyrokiem z 6 czerwca 2025 roku, III OSK 2079/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od przedmiotowego wyroku. Jak z powyższego wynika, WSA wyrokiem z 29 kwietnia 2022 r., III SA/Po 1506/21 kontrolował legalność tego samego zarządzenia, które było przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy oznacza to, że z chwilą uprawomocnienia się wyroku WSA w Poznaniu z 29 kwietnia 2022 r., III SA/Po 1506/21 doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia 1 grudnia 2020 r. nr 921/2020/P. Oparty na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. wyrok stwierdzający, że kwestionowane skargą zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa eliminuje to zarządzenie z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc, tj. z chwilą uprawomocnienia się tego wyroku – zob. wyroki NSA z 15 stycznia 2008 r., II GSK 327/07 i z 26 sierpnia 2014 r. I OSK 170/13. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. wyrok z 6 czerwca 2025 roku, III OSK 2079/22 wiąże orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym weryfikowanie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku WSA z 7 grudnia 2021r. III SA/Po 777/21 jest bezprzedmiotowe. Kontrola sformułowanych przez WSA ocen prawnych wobec zarządzenia, które w dniu rozpoznania skargi kasacyjnej już nie obowiązuje wskutek uprawomocnienia się wyroku, który na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził wydanie go z naruszeniem prawa jest niedopuszczalne. Prawomocne jest bowiem orzeczenie sądu stwierdzające, że zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia 1 grudnia 2020 r. nr 921/2020/P narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyroku WSA i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę WSA uwzględni oceny prawne sformułowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia i umorzy postępowanie w sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł orzec w tym przedmiocie na podstawie art. 189 P.p.s.a., albowiem bezprzedmiotowość postępowania wystąpiła dopiero na etapie postepowania kasacyjnego. Z uwagi na charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.