II OSK 46/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 384/22 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2021 r. nr DON.7100.179.2020.FSE w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek [....] Parku Narodowego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 384/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2021 r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. [...] Park Narodowy pismem z 5 września 2018 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. w K. ("PINB w K.") o sprawdzenie legalności inwestycji polegającej na wykonaniu robót ziemnych – w tym pogłębianie, korytowanie a także zabudowy brzegów kinety i stworzeniu oczka wodnego o powierzchni kilkunastu m2, umocnionego kamieniem, prawdopodobnie dolomitem, na działce ewid. nr [...] należącej do Skarbu Państwa, położonej w O., gminie S. Wskutek powyższego organ ten przeprowadził kontrolę 16 października 2018 r., podczas której ustalił, że na terenie działek ewid. nr [...] oraz [...] w O. jest wykonane oczko wodne z roślinnością, do którego wykonany jest dopływ wody z kierunku budynku mieszkalnego. Odpływ nadmiaru wody z oczka wodnego jest doprowadzany do przepustu pod drogą dojazdową od strony południowej, na którym wykonana jest nawierzchnia z kostki brukowej zjazdu. Od strony północnej koryto oczka jest zatamowane warstwą kamieni. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 czerwca 2020 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej: "Pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a."), nakazał doprowadzenie do stanu poprzedniego urządzenia wodnego – kanału "M." w zakresie przebudowy tego kanału na potrzeby budowy dwóch oczek wodnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działkach ewid. nr [..] i nr [..] obr. [..] O., gmina S., powiat k., na terenie [...] Parku Narodowego, w specjalnym obszarze ochrony siedlisk o nazwie "[...] ([...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania R. B., zaskarżoną decyzją z 31 grudnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję MWINB z 23 czerwca 2020 r. w całości i nakazał skarżącemu doprowadzenie przebudowanej części urządzenia wodnego – młynówki na działkach ewid. nr [..] i [...] obr. [...] O., gm. S. do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed przebudowy, obejmującej m. in. pogłębianie, korytowanie oraz umocnienie brzegów kamieniami, w wyniku której na części młynówki powstały dwa oczka wodne. GINB uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., gdyż roboty budowlane wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń lub warunków określonych w przepisach. Tak należy bowiem zakwalifikować wykonywanie robót budowlanych wbrew zakazowi wynikającemu z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55). Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 22 ustawy o ochronie przyrody, w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Wykonane roboty budowlane naruszają te zakazy i nie odpowiadają żadnemu z wyjątków określonych w ust. 2 przywołanego przepisu. Organ drugiej instancji wskazał, że skarżący nie uzyskał także zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska na odstępstwa od zakazów (ust. 3). W rezultacie GINB skonkludował, że sporne roboty budowlane wypełniają hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 in fine Pr. bud. Były one niedopuszczalne zarówno w świetle art. 15 ustawy o ochronie przyrody, jak i z uwagi na ich wykonanie z naruszeniem prawa własności i nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, gdyż w ogóle nie powinny zostać wykonane. Roboty te stanowiły przebudowę urządzenia wodnego i w tej sytuacji właściwą reakcją organów nadzoru budowlanego jest nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 in fine Pr. bud. Na koniec GINB wskazał, że z uzupełnionego materiału dowodowego wynika, że stan pierwotny młynówki nie został przywrócony. Przegrodzenie kanału, powodujące powstanie dwóch oczek wodnych jest nadal widoczne, a brak przywrócenia stanu poprzedniego potwierdzają także wyjaśnienia stron postępowania. Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podziela dokonaną przez organy orzekające w sprawie kwalifikację wskazanego cieku - kanału bądź rowu, zwanego młynówką, jako że służył doprowadzeniu wody "na koła młyńskie", tj. którego energia wykorzystywana była do napędzania kół wodnych młynów. Niezależnie od tego czy jako sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy wypełnia definicję kanału (art. 16 pkt 21 Prawo wodnego) czy rowu (art. 16 pkt 47 Prawa wodnego), jest urządzeniem wodnym służącym do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów (art. 16 pkt 65 Prawa wodnego), a jednocześnie obiektem budowlanym – budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 Pr. bud. W tym ostatnim (art. 3 pkt 3 Pr. bud.) jako przykład budowli ustawodawca wymienił obiekty budowlane hydrotechniczne i zbiorniki, a także budowle ziemne. Stąd też Sąd w pełni zgodził się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do kwalifikacji ww. nienaturalnego cieku. Podzielił jednocześnie ocenę GINB co do tego, że brak ustaleń w zakresie szerokości dna przy jego ujściu lub ujęciu nie wpływa ani na przyjętą właściwość organów ani na ww. kwalifikację obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wykonane roboty budowlane prawidłowo uznano za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. bud., bo choć zmieniły parametry cieku – młynówki, to jednak nie te, charakterystyczne dla kanału czy rowu, bo niewpływające na szerokość dna przy ujęciu lub ujściu. Jednocześnie zasadnie przyjęto, że wymagały one uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji przyjął, że kierując się stanem prawnym z daty ich realizacji (a więc z sierpnia 2018 r.), nie można bowiem uznać, aby w świetle art. 29 Pr. bud. były objęte zwolnieniem wynikającym z tej regulacji prawnej. Podstawą natomiast stwierdzenia, że wymagały nie tylko dokonania zgłoszenia, ale wręcz uzyskania pozwolenia na budowę jest ocena ww. robót w kontekście w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 14, pkt 15 i 17 Pr. bud.; żaden z tych przepisów (choć dotyczą one obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych ale poza obszarem parków narodowych, oczek wodnych ale przydomowych, opasek brzegowych i innych sztucznych umocnień brzegów), nie obejmuje takiego rodzaju prac, jak objęte kontrolowanym postępowaniem nadzoru budowlanego. Stwierdzenie zaś, że wskazane roboty budowlane, stanowiące przebudowę obiektu budowlanego, wykonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, musiało w konsekwencji doprowadzić właściwy w pierwszej instancji organ nadzoru budowlanego do kontynuowania niniejszego postępowania, a to w trybie naprawczym uregulowanym w art. 50-51 Pr. bud. Za koniecznością zastosowania tego trybu przemawiał nadto fakt realizacji ww. prac sprzecznie z przepisami prawa, na co wyraźnie wskazywały już na "wstępnym" etapie postępowania pisma interwencyjne [...] Parku Narodowego, sygnalizujące ich realizację przez inwestora m.in. na działce, co do której nie posiada on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co równie ważne - położnej w parku narodowym, tj. w miejscu, gdzie taka inwestycja jest objęta ustawowym zakazem. Uwzględnienie natomiast art. 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55) oraz art. 4 Pr. bud. i okoliczności ważnych w ich kontekście, prawidłowo skutkowało w sprawie zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Sąd pierwszej instancji podniósł, że prawidłowo zostało wskazane przez GINB, iż skarżący nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uniemożliwia legalizację wykonanych przez niego robót. Roboty te wykonał częściowo na działce nr ewid. [...], położonej na terenie [...] Parku Narodowego; stanowi ona własność Skarbu Państwa oddaną w wieczyste użytkowanie [...] Parku Narodowego. Zgodnie z wyjaśnieniami użytkownika wieczystego tej działki na terenie tym wiele lat temu płynęła woda zasilająca urządzenia napędzane przez koło wodne takie jak młyny, tartaki, folusze itp., a obecne prace wykonano bez jego zgody. [...] Park Narodowy we wszystkich - dość licznych - wystąpieniach do nadzoru budowlanego, nie tylko wnosił o sprawdzenie legalności robót budowlanych wykonanych przez skarżącego przy tzw. młynówce, ale stanowczo sprzeciwiał się ich zalegalizowaniu m.in. podnosząc, że nie akceptuje tych prac. To zaś musiało skutkować zastosowaniem w sprawie cyt. powyżej art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. i orzeczeniem nakazu doprowadzenia przebudowanej części młynówki do stanu poprzedniego. W takich okolicznościach nie było bowiem możliwe doprowadzenie wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, choćby poprzez nałożenie obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Nadto Sąd pierwszej instancji podkreślił że, analizując sprawę prawidłowo GINB stwierdził, iż legalizacji wykonanych robót sprzeciwia się także art. 15 ust. 1 pkt 1 i pkt 22 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się: budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że na ocenę co do zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa nie wpływają okoliczności i argumenty podniesione w skardze, w tym te – dotyczące pominięcia w postępowaniu przez organ pierwszej instancji profesjonalnego pełnomocnika skarżącego. Owszem, taka sytuacja wystąpiła, ale nie uzasadnia ona zdaniem Sądu uchylenia zaskarżonej w sprawie decyzji, zważywszy, że jest to już kolejna decyzja GINB wydana w tej sprawie, a organ ten uwzględniał w postępowaniu na każdym jego etapie ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika w osobie r. pr. S. K. Jednocześnie Sąd zauważył, że naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. powinno być ocenione w kontekście okoliczności konkretnej sprawy i ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu reprezentowanego przez pominiętego w sprawie pełnomocnika, które to wywołane zostały nieprawidłowym doręczeniem. Jeżeli jednak wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla tej strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to brak jest podstaw - zdaniem Sądu pierwszej instancji - do eliminacji decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, skoro pominięcie pełnomocnika skarżącego nie uniemożliwiło skarżącemu wniesienia odwołania, dalej: skargi do sądu administracyjnego. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ww. uchybienie, można rozpatrywać również w kontekście naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podniesionego w skardze; jednakże uchybienie tego ostatniego może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja także nie wystąpiła w tym przypadku, zatem Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji również i w tym kontekście. Poza tym Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby w sprawie pozostały niewyjaśnione kwestie mające znaczenie prawne w stanie prawnym znajdującym w tej sprawie zastosowanie. GINB dokonał ustalenia zakresu robót objętych postępowaniem, dokonał ich kwalifikacji, a jednocześnie wykazał, że wobec ich realizacji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i sprzecznie z prawem, konieczne było wdrożenie postępowania naprawczego. Wykazał dalej konieczność wydania orzeczenia w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. W uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 k.p.a., przedstawił nie tylko przebieg postępowania, poczynione ustalenia, ale także uwzględniony stan prawny. Nie sposób zaś przyjąć, aby wyłączną podstawę do zakwestionowania tej decyzji stanowiła okoliczność braku wskazania w podstawie prawnej decyzji – przepisów Pr. bud.; choć powinno mieć to miejsce, to jednak nie stanowi to wady istotnej decyzji, wymagającej jej wzruszenia (na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a.), tym bardziej jeśli zważy się, że podstawa materialnoprawna tego aktu - w sposób wystarczająco szczegółowy - podana została w jego uzasadnieniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenia decyzji organu administracyjnego drugiej instancji, pomimo że w treści rozstrzygnięcia decyzji zaniechano wskazania podstawy prawnej – przepisów prawa materialnego, na podstawie której organ odwoławczy nałożył na skarżącego obowiązek (nakaz wykonania przebudowy kanału) wskazany w rozstrzygnięciu decyzji; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 w zw. z art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo wydania przez organ administracyjny drugiej instancji decyzji reformatoryjnej, chociaż w toku całego postępowania przed organem pierwszej instancji wszystkie pisma były kierowane bezpośrednio do skarżącego z pominięciem ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika, którego umocowanie znajdowało się w aktach sprawy, a w konsekwencji pozbawiono skarżącego wyczerpującego prawa do obrony poprzez chociażby zapewnienie możliwości przedłożenia wszystkich w sprawie możliwych uwag i dowodów na równi ze wszystkimi stronami postępowania, w tym także ograniczenie prawa do postępowania dwuinstancyjnego, 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w. zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo że organ drugiej instancji dopuścił się dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym także na zaniechaniu wyjaśnienia, dlaczego organ odwoławczy odmówił wiarygodności oświadczeniom i dowodom skarżącego, ale dał wiarę zeznaniom i dowodom stron przeciwnych do skarżącego, a także brak ustosunkowania się co do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. i wyjaśnienia dlaczego ten zarzut uznał za niezasadny, 4) art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu administracyjnego drugiej instancji o charakterze reformatoryjnym, pomimo że w sprawie nie zostało prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu odwoławczego, a tym samym nakazanie skarżącemu doprowadzenie do stanu poprzedniego urządzenia wodnego – kanału (tzw. "M.") w sytuacji, gdy skarżący przywrócił do stanu poprzedniego ww. urządzenie, co oznacza, że przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, a organ drugiej instancji zobligowany był do wydania decyzji zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ww. ustawy o umorzeniu postępowania w całości, ewentualnie z ostrożności procesowej w sytuacji kiedy organ miał wątpliwości, co do zakresu wyjaśnionego sprawy zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., 6) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te nie zostały naruszone, a wskazane przez skarżącego naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy, pomimo że w toku postępowania odwoławczego przed organem administracyjnym drugiej instancji niedokładnie i niewyczerpująco wyjaśniono stan faktyczny sprawy, niewyczerpująco zebrano dowody, a w konsekwencji wydano rozstrzygnięcie niezgodne z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz poprzez uznanie za wiarygodne dowody i zeznania stron przeciwnych do skarżącego, a odmowę wiarygodności dowodom skarżącego, powyższe z kolei jest przejawem naruszenia zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, w szczególności poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem interesu obywatela, którym jest skarżący. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] Park Narodowy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca kasacyjnie zarzuca brak kompleksowego zebrania materiału dowodowego oraz wyczerpującego wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podnieść należy, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej. Organ administracji publicznej, na którym ciąży z mocy ustawy obowiązek ustalenie stanu faktycznego sprawy, musi czuwać, aby prowadzone przez niego postępowanie doprowadziło do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Stąd też przeprowadzane przez niego postępowanie dowodowe musi mieć przymiot kompletności, co nie oznacza jednak, że organ jest zobowiązany prowadzić postępowanie dowodowe w sposób nieograniczony. Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a rezygnacja z przeprowadzania dowodu, czy odmienna od oczekiwań strony ocena dowodów, nie musi automatycznie oznaczać naruszenia reguł postępowania dowodowego. Prawo organu do swobodnej oceny dowodów oznacza, że nie jest skrępowany regułami co do wartości poszczególnych dowodów i może zgodnie z własną oceną rezultatów postępowania dowodowego ustalić okoliczności faktyczne sprawy. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Gromadzenie materiału dowodowego musi odbywać się w kontekście normy materialnoprawnej, która ma być zastosowana w sprawie, gdyż przesłanki tejże normy określają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, które muszą być udowodnione dla jej prawidłowego zastosowania. W niniejszej sprawie organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzupełniony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Dalsze mnożenie dowodów przez organy administracji jest niecelowe. Ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 155). Dokonując oceny materiału dowodowego organy nie naruszyły zasad logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Organ oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Nie ma znaczenia, na jakim etapie postępowania wyjaśniającego dany dowód został przeprowadzony. Organ usystematyzował materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Istotne pozostaje, że zakres dowodów zgromadzonych w sprawie wymagał uzupełnienia, a środek dowodowy pozyskany do akt w toku uzupełniającego postępowania dowodowego (kolejny protokół z oględzin) miał istotne znaczenie dla wyjaśnienia zasadniczych okoliczności sprawy. Możliwość przedstawienia odmiennej oceny dowodów od tej, którą prezentuje organ administracji, nie oznacza, że ocena dokonana przez organ administracji jest oceną błędną. Słusznie konstatuje Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodzi przypadek, w którym pozostały niewyjaśnione kwestie mające znaczenie prawne w stanie prawnym znajdującym w tej sprawie zastosowanie. Słusznie akcentuje Sąd pierwszej instancji, że GINB dokonał ustalenia zakresu robót objętych postępowaniem, dokonał ich kwalifikacji, a jednocześnie wykazał, że wobec ich realizacji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i sprzecznie z prawem, konieczne było wdrożenie postępowania naprawczego. Wykazał dalej konieczność wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 k.p.a. z tej przyczyny, że organ przedstawił w nim przebieg postępowania, poczynione ustalenia i uwzględniony stan prawny, na co zasadnie zwrócił uwagę sąd Wojewódzki. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. nie wynika bezwzględny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania; natomiast obowiązek wyczerpującego odniesienia się dotyczy zarzutów istotnych dla sprawy (wyrok NSA z 17 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2257/23 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naruszenie przepisów z zakresu kontroli sposobu gromadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji publicznej może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd zasadnie podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Jeżeli chodzi o zarzut pominięcia przez organ profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej zauważyć należy, że celem unormowania zawartego w art. 40 § 2 k.p.a. jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika, w każdym przypadku zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. przy uwzględnieniu istotnych okoliczności faktycznych ocenianej sprawy nie pozwala na podzielenie poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I GSK 2145/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 125/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2425/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 18/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1117/21; źródło CBOSA). W tym kontekście prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, w którym wskazuje na okoliczności istotne w sprawie, tj. fakt, że GINB uwzględnił w postępowaniu ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika, a zatem sanował uchybienie organu pierwszej instancji, a także pominięcie pełnomocnika nie pozbawiło strony możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, tj. odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wspomina się jednak w ogólności o pozbawieniu prawa do dokonania jakichkolwiek czynności procesowych, w szczególności w zakresie postępowania dowodowego, bez skonkretyzowania czynności procesowych, czy dowodów, jakie strona zamierzała podjąć, czy przedłożyć organowi, a czego uczynić nie mogła wskutek pominięcia ustanowionego pełnomocnika. Przede wszystkim jednak strona skarżąca nie wykazała, że gdyby do uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego strona skarżąca nie wykazała. Jeżeli chodzi o stanowisko skargi kasacyjnej, że skarżący przywrócił do stanu poprzedniego przedmiotowe urządzenie wodne, zauważyć należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wskazał, że w prawomocnym wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r., uchylającym decyzję GINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnotował, iż ze zdjęć przesłanych przez [...] Park Narodowy nie wynika w istocie, aby doszło do przywrócenia stanu poprzedniego "M.". Materiały uzyskane w ramach postępowania dowodowego oraz uzasadnienie zaskarżonej wówczas decyzji Sąd Wojewódzki uznał za niewystarczające do wykazania, że inwestor faktycznie przywrócił stan poprzedni "M.". W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 14 października 2021 r. GINB zlecił Małopolskiemu WINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez przeprowadzenie oględzin celem sprawdzenia, czy został przywrócony stan poprzedni przebudowanej części urządzenia wodnego, tj. stan sprzed przebudowy, obejmującej m.in. pogłębienie, korytowanie oraz umocnienie brzegów kamieniami, w wyniku której na części młynówki powstały dwa oczka wodne oraz udokumentowania aktualnego stanu obiektu. Z protokołu oględzin z dnia 15 grudnia 2021 r. przeprowadzonych w trybie art. 136 k.p.a. na zlecenie GINB w związku z toczącym się przed tym organem postępowaniem odwoławczym od decyzji MWINB z dnia 23 czerwca 2020 r. wynika m.in., że w przedmiotowym odcinku "M." zalegają kamienie i głazy rożnych rozmiarów, skarpy kanału częściowo porośnięte są roślinnością, a częściowo na skarpach widoczne jest umocnienie kamienne, miejscami widoczne są zastoiska wody. W przedmiotowym korycie kanału, w możliwej ocenie wizualnej, widoczna jest pozostałość po przegrodzeniu kanału wykonanego z narzutu kamiennego. Stan faktyczny w terenie ustalono jako zgodny ze stanem utrwalonym podczas kontroli terenowej z września 2020 r. Z uwzględnieniem przedmiotowego protokołu GINB doszedł do przekonania, że stan pierwotny młynówki nie został przywrócony. Przegrodzenie kanału, powodujące powstanie dwóch oczek wodnych jest nadal widoczne, co potwierdza materiał zdjęciowy. Brzegi kanału nadal umocnione są kamieniami znacznych rozmiarów. GINB zwrócił uwagę, że w protokole odnotowano "pozostałość" po przegrodzeniu, jednak w słusznej ocenie organu jest ono nadal wyraźnie widoczne na zdjęciach, być może zostało jedynie obniżone. GINB zasadnie podkreślił, że brak przywrócenia stanu poprzedniego potwierdzają wyjaśnienia stron postępowania – przedstawicieli [...] Parku Narodowego oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W rzeczonym protokole przedstawiciel [...] Parku Narodowego oświadczył, że: "kamień którym został kanał obudowany i który zalega w tym kanale nie pochodzi z [..] Parku Narodowego, jest to materiał obcy. Od czasu prowadzenia postępowania nie przywrócono stanu pierwotnego". Przedstawił PGW Wody Polskie zaświadczył, że potwierdza stan faktyczny opisany w protokole, stan jest zgodny ze stanem z 2018 r. (kontrola PINB), ówcześnie w oczkach była woda, natomiast stan obiektu nie uległ zmianie". Skarżący wyraził także własne stanowisko, niemniej jednak organ zobowiązany jest w świetle art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. orzekać na podstawie okoliczności wynikających z materiału dowodowego sprawy ocenionego w całości. GINB zauważył nadto, że skarżący opisał roboty budowlane, jakie wykonał przy kanale, w tym wskazujące na umocnienie jego brzegów. W tej sytuacji zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z ww. protokołu wynika, iż wprawdzie kanał jest nieczynny, ale naniesienia pozostały – nie przywrócono stanu poprzedniego, widoczne jest umocnienie kamienne i pozostałość po przegrodzeniu wykonanego z narzutu kamiennego. W tych warunkach fatycznie nie noszą znamion dowolności ustalenia GINB, w oparciu o które organ przyjął, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i nadal zachodzi potrzeba wydania orzeczenia co do legalności wykonanych prac. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne wydają wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, w oparciu o stan faktyczny ustalony w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i utrwalony w aktach sprawy oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej. Oznacza to, że ewentualne późniejsze działania strony skarżącej kasacyjnie nie mają wymiernego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest przy tym zasadne stanowisko kwestionujące znaczenie wyników oględzin z dnia 15 grudnia 2021 r. dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro przeprowadzenie tego dowodu miało miejsce po zleceniu przed GINB podjęcia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego, który okazał się zdaniem WSA, niewystarczający dla wyjaśnienia okoliczności, czy stan poprzedni urządzenia wodnego został przywrócony. Oględziny pozwalają naocznie przekonać się o stanie zachowania przedmiotowego obiektu, a także wskutek utrwalenia ich wyników w sposób pośredni na podstawie załączonej dokumentacji fotograficznej oraz oświadczeń przedstawiciela [...] Parku Narodowego oraz PGW Wody Polskie. Skoro w prawomocnym wyroku Sąd uznał dotychczas zgromadzony materiał dowodowy za niewystarczający do ustalenia, czy doszło do przywrócenia stanu poprzedniego urządzenia wodnego, oparcie się na wynikach protokołu z oględzin przeprowadzonego po zleceniu dodatkowych czynności wyjaśniających przez GINB oraz materiału zdjęciowego i oświadczeń osób obecnych w trakcie oględzin nie stanowi naruszenia prawa. Wymaga podkreślenia, że dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być gromadzone na każdym etapie postępowania wyjaśniającego. Jeżeli chodzi o pierwszy z zarzutów kasacyjnych rację ma Sąd pierwszej instancji, że choć organ powinien podać w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane, to jednak nie stanowi to wady prawnej uzasadniającej jej wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tak jak sygnalizowano powyżej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Taka sytuacja nie zaistniała w sprawie niniejszej, tym bardziej, że podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji została szczegółowo podana i wyjaśniona w uzasadnieniu tejże decyzji. Niniejsze uchybienie nie uzasadnia uchylenia decyzji, skoro odpowiada ona prawu, tzn. tym przepisom, które obowiązują i które w konkretnym przypadku mają zastosowanie i zostały uszczegółowione w uzasadnieniu decyzji. Podkreślenia wymaga również, że treść nałożonego obowiązku czytelnie wynika z zaskarżonej decyzji. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw stanowisko skargi kasacyjnej, że nałożony obowiązek budzi wątpliwości interpretacyjne. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestnika o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić. Z przepisów art. 203-204 p.p.s.a. nie wynika możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, który nie był skarżącym przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W tej sytuacji zastosowanie znajduje ogólna reguła z art. 199 p.p.s.a., według której, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak wskazano powyżej, takiego przepisu nie ma.