II OSK 986/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/GI 927/23 w sprawie ze skargi M. S.A. w C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.106.2023.MM w przedmiocie doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/GI 927/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. S.A. w C., dalej: "skarżący", na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, dalej: "WINB", z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.106.2023.MM, w przedmiocie doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.: 1. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej w skardze kasacyjnej: "Prawo budowlane", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji nakazującej likwidację napisu "(...)" na budynku skarżącego, pomimo iż od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z termomodernizacją tego budynku do dnia wydania decyzji organu I instancji minęły ponad 2 miesiące, 2. naruszenie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie wynikające z tego, że w sytuacji, gdy podstawę prawną wydania decyzji organu I instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Na zasadzie ewentualnej, w zakresie zarzutów z pkt 1 i 2: 3. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określony w zaskarżonej decyzji nakaz likwidacji napisu "(...)" na elewacji frontowej budynku, bez skonkretyzowania określonych czynności jakie skarżący ma podjąć w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, został sformułowany w sposób prawidłowy, zgodnie z brzmieniem ww. przepisu; oraz jako konsekwencja powyższych zarzutów na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a.: 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w konsekwencji - uchylenie zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2023 r., znak: WINB-WOA.7721.106.2023.MM oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Częstochowy nr 44/2023 z dnia 21 lutego 2023 r., znak: INB.lI.70040.7.8.2018, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się zarzutów kasacji odnotować trzeba, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych było poddane kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 267/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w C. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 28 lutego 2019 r. nr WINB-WOA.7722.37.2019.MW w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dalej także: "WSA", oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wykonanie na elewacji budynku biurowego - administracyjnego (...) W C. bordowego napisu "(...)" zamiast pozostawienia jednolitej powierzchni w jasnoszarym kolorze (jak podał organ odwoławczy - RAL 7044) czyli wykonania robót w taki sposób jak przewidywało to dokonane do organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie, stanowi przypadek wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszonym projekcie budowlanym. WSA wskazał dalej, że wykonanie bordowego napisu "(...)" zamiast pozostawienia jednolitej powierzchni w jasnoszarym kolorze ściany frontowej budynku biurowego jest istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w zgłoszonym projekcie budowlanym, o jakim mowa w art. 36a ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, Nadto WSA zaaprobował ocenę organu odwoławczego oraz ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie, według której, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta Częstochowy Nr 420.XXXI.2016 z dnia 17 listopada 2016 r., obowiązujący na tym terenie, zakazuje stosowania murali artystycznych w innych miejscach, niż elewacja szczytowa budynków wielorodzinnych i wielorodzinnych z usługami w jednostkach terenu określonych konkretnymi symbolami, wśród których nie ma terenu oznaczonego symbolem 1KS, czyli terenu, na którym położony jest przedmiotowy budynek. Nadto, zdaniem WSA, organ odwoławczy zasadnie zauważył, iż mural ten powstał nie na elewacji szczytowej lecz na frontowej. WSA podkreślił, że skoro ustalenia planu miejscowego nie dopuszczają murali artystycznych w terenie położenia przedmiotowego budynku to jego wykonanie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3678/19, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 267/19 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 28 lutego 2019 r. nr WINB-WOA.7722.37.2019.MW w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgłoszenie obejmowało wykonanie elewacji budynku zgodnie z przedłożonym projektem termomodernizacji budynku, stąd wykonanie na elewacji frontowej napisu-muralu o treści: "(...)", niewątpliwie nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej i wymagało rozważenia przez organy nadzoru budowlanego, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym również z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowy budynek jest położony na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1KS, a zatem organ odwoławczy trafnie przyjął, a Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko, że plan wykluczał tego typu mural na budynku skarżącej spółki. Ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu kontrolującego legalność postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest, na mocy art. 170 P.p.s.a., wiążąca na dalszym etapie postępowania naprawczego w zakresie kwalifikacji odstępstwa od projektu budowlanego oraz niezgodności napisu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnotować można, że po przekształceniu skarżąca spółka działa obecnie pod firmą M. S.A. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji nakazującej likwidację napisu "(...)" na budynku skarżącego, pomimo iż od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z termomodernizacją tego budynku do dnia wydania decyzji organu I instancji minęły ponad 2 miesiące. Przed szczegółową analizą odnotować trzeba, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy, dalej: "PINB", z dnia 19 grudnia 2019 r. Oznacza to, że podstawa materialna rozstrzygania powinna być ustalona z uwzględnieniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Oznacza to, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, którego celem jest umożliwienie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jest ważne w okresie dwóch miesięcy. Jeżeli organ takiej decyzji nie wyda w tym terminie, postanowienie traci ważność z mocy prawa. To oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 jest niemożliwe. Termin ten jest terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony. Jednak w sprawie niniejszej należy zwrócić uwagę na wskazaną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treść przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który przewiduje odpowiednie zastosowanie ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 3 w przypadku, gdy roboty budowlane (inne niż określone w art. 48 i art. 49b) zostały już wykonane (bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia). W takim przypadku, wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 nie poprzedza postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W konsekwencji, wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 nie jest ograniczone terminem. Zatem upływ dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1948/08). Po zakończeniu budowy organ przeprowadza ponowną ocenę legalności obiektu budowlanego. Kończy postępowanie naprawcze na zasadzie kontroli następczej zrealizowanych już robót budowlanych, stosując w miarę potrzeby środki, o których mowa w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 512/13; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2952/13). Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że brak wskazania w podstawie prawnej decyzji PINB art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi uchybienia mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Materialna podstawa decyzji w postaci przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego obiektywnie istniała. Jej istnienie nie jest uzależnione od podania podstawy w dokumencie procesowym, jakim jest decyzja administracyjna, ale od obiektywnego funkcjonowania normy prawa materialnego w porządku prawnym (por. m.in. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 871-872; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 1904/82; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 320/06; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 1753/18; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 424/18). Ponadto, trafne jest spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego sam w sobie nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten wskazuje jedynie na odpowiednie zastosowanie regulacji ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 do zakończonych robót budowlanych. Nie jest więc także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Wbrew stanowisku skarżącego, w sytuacji, gdy podstawę prawną wydania decyzji organu I instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, mógł mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek powinien być sformułowany w sposób jasny, nie nasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Decyzja nakładająca obowiązek usunięcia napisu z elewacji realizuje ten postulat. Z dyspozycji tego przepisu nie wynika natomiast obowiązek określenia technicznego sposobu wykonania robót lub czynności. Wybór sposobu wykonania obowiązku należy do inwestora. Efektem ma być osiągnięcie stanu zgodności z prawem. Jest oczywiste, że także przebieg czynności wykonawczych nie może być sprzeczny z prawem. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określony w zaskarżonej decyzji nakaz likwidacji napisu "(...)" na elewacji frontowej budynku, bez skonkretyzowania określonych czynności jakie skarżący ma podjąć w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, został sformułowany w sposób prawidłowy, zgodnie z brzmieniem ww. przepisu. Z uwagi na brak skuteczności omówionych wyżej zarzutów materialnoprawnych, nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę.