III SA/Kr 1066/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2022 r., znak SKO.PS/4110/153/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. G. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Przedmiotem skargi M. P. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 22 kwietnia 2022 r., znak SKO.PS/4110/153/2022, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 2 lutego 2022 r. znak [...], którą odmówiono przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup pościeli w wyższej kwocie. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismami z 7 stycznia i 17 stycznia 2022 r. skarżąca zwróciła się do ośrodka pomocy społecznej o przyznanie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na żywność, na usługę elektryka celem naprawy oświetlenia, na karty telefoniczne, na środki do dezynfekcji, na prześcieradło, na stelaż do łóżka i transport, przyznanie wyższej kwoty na pościel, a także na zakup poduszki, na energię, na gaz, na czynsz, na leki i na leczenie kanałowe zębów. Wskazała, że prosi o wyższe zasiłki, bo wszystko bardzo podrożało. W toku postępowania organ na podstawie wywiadu ustalił, że skarżąca jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku, nie pracuje zawodowo i dorywczo ze względu na stan zdrowia, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Posiada spółdzielcze prawo do mieszkania (dwa pokoje, kuchnia i łazienka). Samodzielnie nie dokonywała żadnych opłat mieszkaniowych w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Pozostaje w stałym leczeniu kardiologicznym, neurologicznym, dermatologicznym, endokrynologicznym, alergologicznym i ortopedycznym, regularnie zażywa leki, nie przedstawiła faktur za leki. W toku są postępowania w sprawie odwołań od orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Na dochód składa się dodatek mieszkaniowy w wysokości 306,33 zł oraz ustalony na podstawie informacji z Urzędu Gminy T. dochód z gospodarstwa rolnego, którego samoistnym posiadaczem jest skarżąca – 505,12 zł, zaś od 1 stycznia 2022 r. 565,80 zł (1,64 hektara przeliczeniowego pomnożone przez 308 lub 345 zł), przy czym kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej: ustawa) wynosi 776 zł. Decyzją z 2 lutego 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup pościeli w wyższej kwocie. Organ zaznaczył, że w toku postępowania ustalono, że skarżącej decyzją z 2 grudnia 2021 r. została przyznana pomoc finansowa w formie zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do zakupu pościeli z flaneli. Jak wskazał organ, na podstawie analizy aktualnych cen rynkowych ustalono, że np. w sklepie [...] pościel można zakupić już w cenie 25 zł. Organ podkreślił, że rodzaj, forma i zakres pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Nie zawsze pomoc finansowa może zostać przyznana zgodnie z żądaniem strony. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca stwierdziła, że ma problem z poruszaniem się, a sklep [...] jest oddalony od jej osiedla. Dodała, że z doświadczenia lat wie, że powołany sklep ma w ofercie pościel o dużych wymiarach, niepasującą do pierzyny, którą posiada skarżąca. Podniosła, że są pieniądze dla osób znacznie zamożniejszych, a żałuje się pieniędzy dla osoby schorowanej i niepełnosprawnej. Decyzją z 22 kwietnia 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji reaguje na potrzeby skarżącej, przyznając jej w miarę posiadanych możliwości świadczenia pieniężne na zgłaszane cele. Skarżąca od wielu lat jest objęta wsparciem, nie pracuje zawodowo, nie przedstawiła żadnych wpłat związanych z utrzymaniem mieszkania, od wielu lat większość opłat reguluje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Jak wynika z akt postępowania, w 2021 r. skarżąca uzyskała pomoc finansową na kwotę 12 320,89 zł, co daje średnią miesięcznie kwotę 1026,74 zł. Organ odwoławczy zaakcentował, że jednym z wyznaczników przyznania pomocy są możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Wobec istnienia coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy oraz dysponowania przez organy niewystarczającymi środkami, nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Kolegium wyszczególniło, że przyznana skarżącej decyzją z 2 grudnia 2021 r. pomoc na zakup pościeli wynosi 50 zł i jest wystarczająca, aby zabezpieczyć potrzeby skarżącej. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie w kwestii zasiłku zapada w ramach uznania administracyjnego, a uprawnienia wynikające z ustawy mają charakter subsydiarny i uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne wnioskodawcy. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania swoich problemów we własnym zakresie. Kolegium zwróciło uwagę, że skarżąca dysponuje mieszkaniem własnościowym położonym w K. oraz gospodarstwem rolnym. W złożonej skardze skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie wydano bez wyjaśnienia i przypisano jej dochody, których nie osiąga. Podkreśliła, że jest niepełnosprawna i chora, żyje w nędzy, mieszka w zagrzybionym mieszkaniu i często jest głodna. Zarzuciła organom, że nie uwzględniają stanowisk skarżącej i szukają powodów, dla których odmawiają stosowania prawa. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W uzupełnieniu skargi, wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącej podniósł zarzuty naruszenia: – art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: K.p.a.), wskutek wadliwej oceny sytuacji osobistej i finansowej skarżącej w kontekście realiów społeczno-gospodarczych w Polsce, a w konsekwencji odmowę dofinansowania do zakupu pościeli w kwocie wyższej niż 50 zł, która jest zaniżona i niewystarczająca, – art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3 ustawy, poprzez przyznanie pomocy społecznej w rozmiarach nieadekwatnych do potrzeb skarżącej, nieumożliwiających życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Podniesiono, że nie jest jasne na jakiej podstawie ustalono, że to sklep [...] ma być wyznacznikiem cen rynkowych. Sklep taki znajduje się w znaczącej odległości od skarżącej. Wskazano, że przyznane dofinansowanie było do pościeli flanelowej, a najtańszy komplet pościeli flanelowej to koszt 129 zł. Pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte. Pełnomocnik zawnioskował, aby wynagrodzenie pełnomocnika zostało przyznane na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd uznał, że okazała się ona niezasadna. Sąd nie dostrzegł naruszeń prawa, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Jak bowiem wynika z art. 8 ust. 1 ustawy, przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu uzyskiwanego przez wnioskodawcę. Powołany przepis wskazuje w punkcie 1. (dotyczącym osoby samotnie gospodarującej), że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł. Zaakcentować należy, że skoro specjalny zasiłek celowy "może być" i to "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" przyznany (art. 41 ust. 1 ustawy), to ze wskazanej regulacji jasno wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach tzw. uznania administracyjnego. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być uznana za dowolną wtedy, gdy orzekający organ ustali zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 39 ustawy (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1011/20). Co należy szczególnie podkreślić, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Należy zauważyć – na co trafnie położyło akcent Kolegium – że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, skarżąca regularnie i od wielu lat otrzymuje pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele. Wobec faktu, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe, świadczenie mogłoby być przyznane jedynie w drodze zasiłku celowego specjalnego, który organ może przyznać "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Uzasadniając decyzję uznaniową, organy trafnie zwróciły uwagę, że w miesiącu poprzedzającym złożenie przedmiotowych wniosków, skarżąca otrzymała już pomoc na zakup pościeli w kwocie 50 zł. Trzeba mieć na względzie, że organ nie zobowiązał skarżącej do realizacji zakupów w konkretnym sklepie, a nawet w stosunku do powołanej w uzupełnieniu skargi kwoty, przyznane świadczenie pozwala na sfinansowanie istotnej części planowanego zakupu. Organy, przedstawiając motywy rozstrzygnięcie, zasadnie zwróciły uwagę na przyznane już świadczenie, którego wysokość należy ocenić jako pozytywnie odczuwalną dla wnioskodawcy, ale jednocześnie niestojącą w kolizji z subsydiarnym charakterem pomocy społecznej. Nie można oczekiwać, że organ pomocy społecznej będzie zaspokajać wszystkie potrzeby w pełnym zakresie w sposób ciągły (por. wyrok NSA z 9 września 2015 r.; sygn. akt I OSK 2224/15). Przerzucenie przez stronę obowiązku ponoszenia wszystkich swoich wydatków na ośrodek pomocy społecznej nie znajduje uzasadnienia w zasadzie sprawiedliwości społecznej oraz zasadach wynikających z art. 3 ustawy. Należy podkreślić, że zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Trzeba mieć na uwadze, że skarżąca dysponuje aktywami w postaci dwóch nieruchomości, tj. dwupokojowym mieszkaniem i gospodarstwem rolnym. Należy zauważyć, że dochód uzyskiwany z nieruchomości może być dochodem pasywnym, tj., uzyskiwanym niezależnie od stanu zdrowia i innej aktywności zawodowej skarżącej (np. poprzez wynajęcie lub wydzierżawienie nieruchomości składających się na gospodarstwo rolne). Ponadto sama skarżąca zwraca uwagę w skardze, że pracowała – choć czuła się do tego "przymuszona" – w Klubie Integracji Społecznej w K. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez organy ram uznania administracyjnego. Oceniając materiał dowodowy zebrany w kontrolowanej sprawie, stwierdzić przychodzi, że czynności organu I instancji poprawnie zostały ukierunkowane na pozyskanie wiedzy o tych wszystkich okolicznościach faktycznych, które były istotne dla tej sprawy (dochody skarżącej, sytuacja zdrowotna, rodzinna – ustalone w ramach wywiadu środowiskowego i dokumentów pozyskanych w toku postępowania). Jak już zwrócono uwagę powyżej, rodzaj i wysokość pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i być adekwatne do możliwości organu. Organy pomocowe muszą dokonywać wyboru w hierarchii potrzeb beneficjentów. Z jednej strony muszą brać pod uwagę liczbę wpływających wniosków, z drugiej – możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej, mając na uwadze, że możliwości budżetu państwa są ograniczone. Rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być więc nie tylko bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. Wyjaśnić należy również, że uznaniowy charakter kontrolowanej decyzji oznacza, że nawet spełnienie przez skarżącą ustawowych kryteriów uzyskania pomocy, nie przesądza jeszcze o tym, że pomoc taka zostanie przyznana, a także że zostanie przyznana w oczekiwanej przez wnioskodawczynię wysokości. Po stronie wnioskodawcy ubiegającego się o wnioskowaną pomoc, nie istnieje bowiem roszczenie o przyznanie tegoż świadczenia, w tym także w żądanej wysokości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2001 r., sygn. akt SKO 15/01). Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy należało stwierdzić, że decyzje organów obu instancji nie były arbitralne, lecz podjęte zostały z poszanowaniem mających zastosowanie przepisów materialnoprawnych oraz przepisów procedury. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz przepisów ustawy dotyczących zasad i celów pomocy społecznej. Organy podały motywy, którymi kierowały się w ocenianej sprawie, wyjaśniając, przy uwzględnieniu jakich okoliczności i przepisów prawnych wydano rozstrzygnięcia wobec skarżącej. Analiza natomiast akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy, który pozyskany został w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i przy jednoczesnym zaprezentowaniu prawidłowej oceny tego materiału. Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), o czym orzeczono w punkcie I. sentencji wyroku. Ustalając wysokość kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu (pkt 2 sentencji) Sąd miał na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23.04.2020 r. (sygn. akt SK 66/19), który dotyczył rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2015 r., 1801). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ani z analizy art. 29 ust. 2 Prawa o adwokaturze, ani pozostałych przepisów tej ustawy, nie można na gruncie językowym ani celowościowym wyprowadzić podstawy dla Ministra Sprawiedliwości do zróżnicowania wynagrodzenia adwokatów w zależności od tego, czy adwokat świadczył pomoc prawną jako pełnomocnik z wyboru czy z urzędu; tym samym takie rozróżnienie stanowi niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawa samowolę legislacyjną, w sposób nieproporcjonalny ingerującą w uprawnienia pełnomocników z urzędu do uzyskania wynagrodzenia za ich pracę. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy Sąd miał też na uwadze i stosował art. 206 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Cytowany przepis obejmuje swoim zakresem także uprawnienie sądu do określenia wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika strony, w ramach oceny czynności tego pełnomocnika podejmowanych w postępowaniu sądowym. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniać trzeba bowiem każdorazowo szereg okoliczności, wśród których wymienić należy m.in. stopień zawiłości sprawy, jak też wkład pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się przy tym, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (por. postanowienia NSA z 7 czerwca 2016 r. sygn. akt I OZ 544/16, z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GZ 668/16, z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I GZ 502/18, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2407/19). Z uwagi na powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zastosowanie w zakresie ustalenia stawki wynagrodzenia pełnomocnika winien mieć par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Przepis ten określa stawkę minimalną wynagrodzenia na poziomie 480 zł. Jednakże z uwagi na rodzajowe podobieństwo tej sprawy do innych spraw skarżącej, w których ten sam pełnomocnik został ustanowiony z urzędu (seria spraw o sygn. akt III SA/Kr od 1055/22 do 1067/22) i związany z tym niewątpliwie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, sąd miarkował wysokość jego wynagrodzenia, ustalając je na kwotę 240 zł, podwyższoną o należny podatek Vat, co wynika z par. 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2019 r., poz. 18). W trakcie trwania postępowania pełnomocnik z urzędu do momentu rozpoznania sprawy złożył jedynie jedno pismo – uzupełnienie skargi samodzielnie sporządzonej przez skarżącą. Wobec powyższego Sąd uznał za właściwe przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wskazanej wyżej kwoty.