III OSK 119/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Ol 76/24 w sprawie ze skargi R.O. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 76/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.O. (dalej jako wnioskodawca, skarżący lub strona skarżąca) na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie (dalej jako organ, podmiot zobowiązany lub skarżący kasacyjnie) w udostępnieniu informacji publicznej, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2024 r. - w terminie 14 dni (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący wnioskiem z dnia 18 marca 2024 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. przekazania kserokopii kompletnej umowy zawartej przez WWM-ZDW z U. S.A. w dniu 30 marca 2023 r. dotyczącej rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku L.-W. (w tym warunków ogólnych oraz szczególnych kontraktu); 2. przekazania kserokopii kompletnych (wszystkich) umów zawartych przez U. S.A. z podwykonawcami zgłoszonymi do WWM-ZDW i dotyczącymi inwestycji, o której mowa w pkt 1; 3. przekazania kserokopii kompletnej umowy zawartej przez WWM-ZDW z Inżynierem Kontraktu (J.H. Sp. z o.o.) działającym na inwestycji, o której mowa w pkt 1; 4. przekazania kserokopii kompletnej geodezyjnej dokumentacji powykonawczej (pomiarów powykonawczych) dotyczącej inwestycji, o której mowa w pkt 1 powyżej w zakresie dotyczącym odcinka 84.600 KM do 92.500 KM. Przedmiotową dokumentację zobowiązany był sporządzać Generalny Wykonawca U. S.A. i przekazywać ją Inwestorowi; 5. przekazania kserokopii protokołów częściowych/przejściowych odbioru robót (wraz z załącznikami do tych protokołów, w tym zestawieniem wykonanych robót i zestawieniem wartości wykonanych robót) podpisanych/zaakceptowanych przez WWM-ZDW (lub jego przedstawiciela) od dnia rozpoczęcia inwestycji do dnia złożenia wniosku, dotyczących inwestycji powołanej na wstępie; 6. przekazania kserokopii zestawienia dowodów wypłat wynagrodzenia dotychczas wypłaconego U. S.A. z tytułu realizacji kontraktu, o którym mowa w pkt 1 wraz z wskazaniem dat wypłaty tego wynagrodzenia; 7. informacji na temat tego, czy WWM-ZDW zatrzymał na poczet zabezpieczenia płatności wobec podwykonawców U. S.A. wynagrodzenie należne U. S.A., z tytułu realizacji kontraktu o którym mowa w pkt 1, a jeżeli tak to w jakiej wysokości; 8. Informacji na temat wysokości kar umownych zastosowanych przez WWM-ZDW w stosunku do U. S.A., w związku z nienależytym wykonaniem przez niego umowy, o której mowa w pkt 1. Pismem z dnia 28 marca 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że część żądanych informacji opisanych w pkt 4, 5 i 6 nie stanowi informacji publicznej. Organ nie udzielił przy tym odpowiedzi na żadne z pytań zawartych we wniosku. Podmiot zobowiązany wskazał przy tym, że nie może budzić wątpliwości, że powodem skierowania wniosku było wyrażone uprzednio przez Zarząd Dróg Wojewódzkich stanowisko odnoszące się do roszczeń klienta wnioskodawcy. W ocenie organu – występuje interes subiektywny w prywatnej sprawie, a nie obiektywnym w celach publicznych. Strona skarżąca pismem z 12 lipca 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie spór dotyczy kwalifikacji prawnej żądań zawartych we wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2024 r. Jak zaznaczono organ konsekwentnie neguje charakter żądanych danych jako informacji publicznej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie zaznaczono, że wnioskowane przez skarżącego dane odnoszą się do realizacji inwestycji celu publicznego finansowanej ze środków publicznych. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem bez względu na to, że w realizacji inwestycji uczestniczą podmioty prywatne, to jednak podmioty te wynagradzane są ze środków publicznych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wytworzone przez podmioty prywatne dokumenty, w ramach realizacji umowy finansowanej ze środków publicznych i służące jej realizacji stanowią informację publiczną. Podkreślono przy tym, że pojęcie informacji publicznej nie ogranicza się do dokumentów urzędowych. Istotny jest przedmiot i charakter żądanych danych. W sytuacji gdy dane te dotyczą wydatkowania publicznych pieniędzy to w zasadzie w każdym przypadku i tylko już z tego względu podpadają pod pojęcie informacji publicznej. Skoro żądane w sprawie informacje dotyczą realizacji kontraktu dotyczącego budowy drogi publicznej finansowanego ze środków publicznych, to można postawić tezę, że wszystkie informacje z tym kontraktem związane i do niego się odnoszące stanowią informację publiczną, nie tylko sama umowa, ale również wszelka dokumentacja mająca związek z jej wykonaniem bez względu na to, że pochodzi od podmiotów prywatnych lub jest do nich skierowana. Przedmiotem informacji publicznej w wielu przypadkach jest właśnie kontrola przepływu środków publicznych do podmiotów prywatnych oparta na różnego rodzaju umowach lub efekty realizacji takiej umowy, lub dokumenty powiązane z weryfikacją realizacji takiej umowy. Następnie Sąd Wojewódzki odniósł się poszczególnych punktów wniosku strony skarżącej. I tak w odniesieniu do pkt 1 wskazano, że nie ulega wątpliwości, iż żądanie dotyczące kserokopii kompletnej umowy zawartej przez WWM-ZDW a wykonawcą rozbudowy drogi wojewódzkiej dotyczy danych stanowiących informację publiczną. Podobne stanowisko zaprezentowano w odniesieniu do danych objętych pkt 2 wniosku o udzielenie informacji publicznej co do umów z podwykonawcami zgłoszonymi do WWM-ZDW. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji ponownie podkreślił znaczenie wydatkowania środków publicznych. Jak wskazano umowy z podwykonawcami znajdują się w dyspozycji organu, a ponadto zgodnie z brzmieniem art. 6471 § 1 k.c. inwestor odpowiada solidarnie z wykonawcą (generalnym wykonawcą) za zapłatę wynagrodzenia należnego podwykonawcy z tytułu wykonanych przez niego robót budowlanych, których szczegółowy przedmiot został zgłoszony inwestorowi przez wykonawcę lub podwykonawcę przed przystąpieniem do wykonywania tych robót, chyba że w ciągu trzydziestu dni od dnia doręczenia inwestorowi zgłoszenia inwestor złożył podwykonawcy i wykonawcy sprzeciw wobec wykonywania tych robót przez podwykonawcę. Umowy z podwykonawcami generować mogą zatem odpowiedzialność materialną podmiotu publicznego w związku z wydatkowaniem środków publicznych. Ponadto akceptacja (brak sprzeciwu) wobec takich umów powiązana jest z realizacją inwestycji publicznej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego treść umów wykonawcy z podwykonawcami nie jest zatem relacją odseparowaną od sfery publicznej. Organ musiał zostać zapoznany z treścią tych umów, dokonać ich oceny, a te z kolei generują po stronie inwestora (publicznego) potencjalną odpowiedzialność. W zakresie pkt 3 wniosku dotyczącego kompletnej umowy zawartej przez WWM-ZDW z Inżynierem Kontraktu, wskazano że wprawdzie inwestor (zamawiający), wykonawca i inżynier kontraktu są podmiotami niezależnymi od siebie, aczkolwiek powiązanymi ze sobą na mocy umów znajdujących oparcie m.in. w przepisach ustawy Prawo zamówień publicznych czy też kodeksie cywilnym. To z kolei prowadzi do wniosku, że wszelka dokumentacja jaka ma związek z powierzonymi obowiązkami i prawami tych podmiotów na kanwie realizowanych kontraktów, z uwagi na okoliczność, iż inwestorem jest podmiot publiczny wydatkujący środki publiczne, przemawia za ich uznaniem za informację publiczną, która podlega udostępnieniu na warunkach określonych przepisami u.d.i.p. W zakresie pkt 4 wniosku dotyczącego kopii kompletnej geodezyjnej dokumentacji powykonawczej, stwierdzono że zgodnie z brzmieniem art. 57 ust.1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, w tym mapę, o której mowa w art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. Istotny jest zatem – na równi z charakterem samej geodezyjnej dokumentacji powykonawczej – status inwestora jako podmiotu publicznego. Dokumentacja powykonawcza jest zestawem danych jakimi musi dysponować inwestor. Stanowi ona, na równi z sensu stricte robotami budowlanymi, efekt zakontraktowanych z środków publicznych prac. Chociażby z tego powodu dokumentacja taka w sposób oczywisty mieści się w zakresie pojęcia informacja publicznej. Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym pogląd, zgodnie z którym dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one w szczególności informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W zakresie pkt 5 dotyczącym kserokopii Protokołów częściowych/przejściowych odbioru robót wskazano, że na podstawie tych dokumentów weryfikowana jest realizacja umowy zawartej przez podmiot publiczny i finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwalifikacja tych danych jako wykraczających poza zakres informacji publicznej jest wadliwa, bowiem w sposób nieuprawniony ogranicza prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej oraz uniemożliwia kontrolę wykorzystania środków publicznych. Z tych powodów jako informację publiczną zakwalifikowano dane objęte pkt 6 wniosku tj. dowody wypłat wynagrodzenia z tytułu realizacji kontraktu. W zakresie pkt 7 i 8 wniosku tj. informacji czy inwestor zatrzymał na poczet zabezpieczenia płatności wobec podwykonawców wynagrodzenie należne spółce realizującej kontrakt oraz informacji na temat wysokości kar umownych zastosowanych przez WWM-ZDW w stosunku do wykonawcy wskazano, że mieszczą się one w zakresie przedmiotowym informacji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, wszelkie dokumenty związane z wykonywaniem czy wykonaniem umów w sprawach zamówień publicznych, w szczególności dokumenty dotyczące złożonych zamówień, informacje o postępie prac, faktury, reklamacje, noty odsetkowe i obciążeniowe oraz dokumenty związane ze sporami pomiędzy zamawiającym a wykonawcami, w tym kwestie kar umownych, posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, a więc tworzą informację o sprawach publicznych zgodnie z jej art. 1 ust. 1, podlegając udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. W konsekwencji Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ w terminie zakreślonym przez ustawę, choć odpowiedział na wniosek skarżącego to ani nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał co do niej decyzji odmownej, a tym samym pozostawał w zarzucanej bezczynności w załatwieniu wniosku. Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.), poprzez zupełne pominięcie i tym samym nie odniesienie się do argumentów organu przemawiających za odmową udzielenia żądanych informacji z uwagi na nadużycie prawa do informacji przez co Sąd w tym wypadku nie rozpoznał istoty sprawy, b) art. 133 § 1 u.p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia nie na podstawie akt sprawy, a wyłącznie ich części przez co Sąd w ogóle nie odniósł się do rzeczywistych powodów, dla których organ odmówił udostępnienia również tych informacji jakie bez wątpienia uznawał za publiczne, c) art. 106 § 3 u.p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które to bez wątpienia nie przyczyniłoby się do nadmiernego przedłużenia postępowania w sytuacji kiedy organ wskazując na konkretną własną korespondencję wprost powoływał powody odmowy udostępniania informacji, bowiem chęć ich uzyskania ma wyłączny związek z oddaleniem roszczenia klienta wnioskodawcy jakie ten kierował względem Zarządu Dróg Wojewódzkich w związku z wykonywaniem w ramach zadania na DW [...] prac na rzecz U. S.A. w B., d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że w przypadku, kiedy dana informacja w ocenie organu jest niepubliczną lub ta nie może być udostępniania z uwagi na nadużycie prawa do informacji konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej kiedy to w istocie w takim wypadku strona informowana jest czynnością materialno-techniczną, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że wydanie informacji lub decyzji konieczne jest również w przypadku, kiedy wnioskodawca świadczący pomoc prawną na rzecz danego podwykonawcy posiada przede wszystkim umowę na wykonywania prac podwykonawczych oraz dokumenty rozliczeniowe jakich żąda ponownie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 1, art. 2 i art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że informacją publiczną jest wykonywana w trakcie realizacji inwestycji dokumentacja geodezyjna, protokoły odbioru częściowego oraz dowody wypłaty wynagrodzenia na rzecz wykonawcy, kiedy to właściwa wykładnia norm tych przepisów prowadzi do wniosków przeciwnych. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 9 grudnia 2024 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione i skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie powołał się na obie podstawy kasacyjne, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny poprawności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że całkowicie chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przyjdzie bowiem wskazać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na bezczynność stosował art. 149 u.p.p.s.a., a nie powołany przez skarżącego kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. dotyczący skarg na decyzje i postanowienia, wobec czego przepis ten w sposób oczywisty nie mógł zostać naruszony. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Wskazany przepis reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd Wojewódzki wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 u.p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do odpowiedzi organu na wniosek. Wyjaśnił też z jakich powodów uznał, że wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej. Odmienna ocena skarżącej kasacyjnie, nie może automatycznie przesądzać o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a., bowiem w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 u.p.p.s.a. podkreślić należy, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może, na podstawie art. 106 § 3 u.p.p.s.a. z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W orzecznictwie wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 u.p.p.s.a., jest ocena czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To z kolei oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2747/14 - dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Niezależnie od powyższego całkowicie chybiona jest argumentacja skarżącego kasacyjnie, w której podaje on, że "wskazując na konkretną własną korespondencję wprost powoływał powody odmowy udostępniania informacji, bowiem chęć ich uzyskania ma wyłączny związek z oddaleniem roszczenia klienta wnioskodawcy jakie ten kierował względem Zarządu Dróg Wojewódzkich w związku z wykonywaniem w ramach zadania na DW [...] prac na rzecz U. S.A. w B.". Podkreślić w tym zakresie należy, że po pierwsze jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 1061/24). Nadto organ w piśmie z dnia 28 marca 2024 r. odwołał się do kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej. Co jednak istotne odmowa ochrony w takim wypadku nie następuje poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – czego organ zaniechał. Dalej zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 u.p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i które stanowiły podstawę jego wydania. Naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może mieć miejsce m. in. w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 u.p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 5450/21). Wskazać zatem należy, że w aktach sprawy, na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji, znajduje się odpowiedź organu z dnia 28 marca 2024 r., w której istotnie wskazano, że nie może budzić wątpliwości, że powodem skierowania wniosku było wyrażone uprzednio przez Zarząd Dróg Wojewódzkich stanowisko odnoszące się do roszczeń klienta wnioskodawcy. Nie zmienia to jednak faktu, że Sąd Wojewódzki nader precyzyjnie wyjaśnił powody, dla których nie zaakceptował twierdzeń podmiotu zobowiązanego i wyjaśnił dlaczego powinny one zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego zacząć należy od wskazania, że zostały one sformułowane w sposób niestaranny i nieprecyzyjny. W ramach skargi kasacyjnej zarzucono bowiem naruszenie "art. 1, 2, 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej" Skarżący kasacyjnie zaniechał tym samym sprecyzowania, których jednostek redakcyjnych wskazanych wyżej przepisów w istocie dotyczy zarzut. Należy podkreślić w tym miejscu, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (por. wyroki NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I GSK125/09; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1165/09; a dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1507/09; z dnia 8 grudnia 2010r., sygn. akt I GSK 619/09, oraz z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2766/12). Nie mniej jednak należy wskazać, że w tym zakresie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia w przyjęciu, że informacją publiczną jest wykonywana w trakcie realizacji inwestycji dokumentacja geodezyjna, protokoły odbioru częściowego oraz dowody wypłaty wynagrodzenia na rzecz wykonawcy. W ocenie skarżącego kasacyjnie wymienione dokumenty nie mają takiego charakteru. W okolicznościach sprawy Sąd Wojewódzki zakwalifikował wniosek skarżącej jako wniosek dotyczący informacji publicznej. Co równie istotne Sąd Wojewódzki wskazał, że wszystkie informacje związane z kontraktem dotyczącym budowy drogi publicznej finansowanym ze środków publicznych i do niego się odnoszące stanowią informację publiczną. Jak wskazano nie będzie to jednak tylko sama umowa, ale również wszelka dokumentacja mająca związek z jej wykonaniem bez względu na to, że pochodzi od podmiotów prywatnych lub jest do nich skierowana. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w realiach kontrolowanej sprawy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem spełnione zostały przesłanki udostępnienia informacji publicznej, co wobec niewypełnienia obowiązków przez organ wiązało się z koniecznością uwzględnienia skargi na bezczynność. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w ramach skargi kasacyjnej dostrzegalny jest brak konsekwencji. Sam bowiem autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje, że dokumentacja geodezyjna, protokoły odbioru częściowego oraz dowody wypłaty wynagrodzenia na rzecz wykonawcy nie stanowią informacji publicznej. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że to nie kwalifikacja samych żądanych informacji była w sprawie kluczowa, lecz kwestia odmowy udostępnienia informacji. Wyjaśnić zatem należy, że przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wymienia art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Na poziomie ustawowym pojęcie "informacji publicznej" zdefiniowane zostało w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.), wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zasadnie przy tym podnosi się w orzecznictwie, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań konstytucyjnych, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. W judykaturze wskazuje się przy tym, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04, oraz z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd, zgodnie z którym dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 3133/14). Rozważania Sądu pierwszej instancji uzupełnić można wyłącznie o spostrzeżenie, że samo uznanie wnioskowanej informacji za publiczną, nie zwalnia organu od obowiązku dokonania oceny, czy nie zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w przepisie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co jednak wymaga wydania decyzji odmownej w określonym zakresie. W świetle dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 18 marca 2024 r. Reasumując należało stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej oddalenia, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.