II OSK 1529/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 1033/23 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 sierpnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1033/23, oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 sierpnia 2023 r., znak: [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji A. B. zwrócił się do Burmistrza M. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wybudowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości W. P., gmina M. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. Burmistrz M. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że nie podziela ustaleń zawartych w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego, rozstrzygnięcie sprawy wymagało sporządzenia opinii dotyczącej wpływu zrealizowanego obiektu budowlanego na przyległy obszar, stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) – dalej: "Prawo budowlane". Ponadto skarżący wytknął organowi pierwszej instancji pominięcie faktu, iż działki nr ewid. [...] i [...] położone są na terenie zalewowym. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 8 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził analizę terenu, w oparciu o którą ustalono, że wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2023 r. poz. 977 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", zostały spełnione, w związku z czym możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ustalono, że teren objęty wnioskiem położony jest w środkowej części miejscowości, na obszarze zwartej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, wniosek o warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie został złożony w konsekwencji zobowiązania A. B. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r. do uzupełniania braków złożonego projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego budynku, a zatem wynikało z obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w związku ze stwierdzeniem istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Specyfika takiej sytuacji powoduje, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ planistyczny zmuszony jest uwzględnić parametry już istniejącego budynku, a nie określić dopuszczalne granice parametrów - jak ma to miejsce w przypadku ustalania warunków zabudowy dla inwestycji przyszłej. Jednakowoż, również w przypadku obiektu już istniejącego, uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga łącznego spełniania warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd meriti podzielił ocenę organów orzekających w niniejszej sprawie wedle której budynek będący przedmiotem wniosku spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonym przepisie. W szczególności nie budzi wątpliwości zachowanie w analizowanym przypadku tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w pkt 1 ww. regulacji, zwanej także zasadą podobieństwa (kontynuacji) dotychczasowej funkcji zabudowy. Zachowanie tej zasady wymaga wykazania, że planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy na nieruchomościach sąsiednich pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z dotychczas istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy. Jednocześnie zastrzeżeń nie budzi sposób określenia w decyzji organu pierwszej instancji parametrów inwestycji. Jak już wcześniej wskazano, w okolicznościach niniejszej sprawy organ planistyczny nie mógł wyznaczyć granic dopuszczalnych parametrów planowanej inwestycji, lecz wobec faktu, że przedmiotowy budynek został już zrealizowany, zmuszony był ocenić jego parametry pod kątem zasad ich ustalania określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie". W ocenie Sądu Wojewódzkiego, parametry przedmiotowego budynku nie naruszają przepisów rozporządzenia, albowiem co do zasady mieszczą się w granicach występujących w obszarze analizowanym parametrów innych budynków mieszkalnych (ma to miejsce w przypadku powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu). Odstępstwo od wyników analizy terenu zastosowano jedynie w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, którą - zgodnie ze stanem istniejącym - wyznaczono w odległości 16,70 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej (działki nr ewid. [...]). W tym kontekście należy zauważyć, że w świetle § 4 rozporządzenia zasadą jest, iż obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie spełnione zostały również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (zgodnie z pkt 2 ww. przepisu). Wobec specyfiki niniejszej sprawy, wynikającej z faktu, iż dotyczy ona budynku mieszkalnego powstałego prawie trzydzieści lat temu i od tego czasu użytkowanego, nie budzi również wątpliwości, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla przedmiotowego obiektu (pkt 3). Bezsporne jest także spełnienie warunku z pkt 4 ww. przepisu, albowiem – jak ustalił organ pierwszej instancji – wnioskodawca jest rolnikiem, zaś jego wniosek dotyczy budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, a zatem powstanie tego budynku nie wiązało się ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a tym samym nie wymaga uzyskania zgody na taką zmianę. Wyjaśnić należy, że nie każda budowa obiektu budowlanego na gruntach rolnych jest równoznaczna z przeznaczeniem ich na cele nierolnicze oraz wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej. Do takiego wyłączenia nie dochodzi, jeżeli na gruntach rolnych realizowany ma być budynek służący wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a takim budynkiem - stosownie do art. 4 pkt 31 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.) - jest budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej położonej na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OW 65/12, LEX nr 1252252). W związku z powyższym organ pierwszej instancji nie mógł orzec o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla objętego procedurą naprawczą budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...]. Zgodnie bowiem z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przy czym zaskarżona decyzja nie przesądza o legalizacji przedmiotowego budynku (zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego), a jedynie stanowić będzie podstawę do przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, że na przeszkodzie dla jego legalizacji nie stoją wymogi dotyczące ładu przestrzennego. Ewentualne zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego uwarunkowane będzie jednak również spełnieniem szeregu innych warunków, takich jak warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też wynikających z prawa wodnego, bądź przepisów ochrony środowiska i ochrony przeciwpożarowej. Badanie tych warunków będzie jednak dopuszczalne dopiero na etapie oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, a właściwy do oceny tych kwestii będzie organ nadzoru budowlanego. Z tych względów zarzuty skargi przypisujące podjętym w niniejszym postepowaniu decyzjom naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., wynikające z braku ustaleń odnośnie do powyższych kwestii (w tym braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa), uznać należało za niezasadne, albowiem są to zarzuty przedwczesne na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu meriti w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Wnioskodawca, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p - załączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapę zasadniczą w skali 1:1000, pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującą teren inwestycji wraz z obszarem jej oddziaływania. Przy czym obowiązku tego nie można utożsamiać – jak zdaje się czynić to skarżący – z dokładnym oznaczeniem granic obszaru oddziaływania, albowiem te – jak już wyżej wyjaśniono – określane są na etapie oceny projektu budowlanego. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się także naruszenia innych, niż objęte zarzutami skargi, przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 7a oraz art. 81a K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów, które rozstrzygnęły, że budynek będący przedmiotem wniosku A. B. spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględnia dyspozycji wynikających z odrębnych przepisów: prawo wodne, ochrona środowiska oraz ochrony przyrody; chodzi tu o brak uwzględnienia tego, że inwestycja położona jest w obszarze objętym formami ochrony przyrody [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu; 2. art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymaganiom tego przepisu, tj. na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów w skardze; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, mimo braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia wpływu planowanej w ramach inwestycji zabudowy i zagospodarowania terenu na zasięg obszarów zagrożenia powodzią - zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi jak i planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - przez brak uchylenia decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji mimo nierozpatrzenia w całości materiału dowodowego i pominięcie istotnych faktów mających wpływ na decyzję, skutkujących orzeczeniem o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla objętego procedurą naprawczą budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...]; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i 151 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi nieuwzględnieniu przez sąd I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, 11 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., z uwagi na dokonanie przez SKO błędnej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne, jak też do zaakceptowania tego błędnego stanu faktycznego przez tenże Sąd, co z kolei skutkowało uznaniem, że warunki zabudowy zostały wydane na podstawie rzetelnej analizy urbanistyczno-architektonicznej; w rezultacie tych naruszeń sąd wojewódzki wydał wyrok oddalający skargę, mimo to, iż istniały przesłanki do jej uwzględnienia; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i 151 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. i art. 53 ust. 3 pkt 2 oraz art. 54 u.p.z.p. z uwagi na dokonanie przez SKO w Zamościu błędnej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne, jak też do zaakceptowania tego błędnego stanu faktycznego przez Sąd wojewódzki, co z kolei skutkowało uznaniem, że warunki zabudowy mogą być wydane bez ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w rezultacie tych naruszeń sąd wojewódzki wydał wyrok oddalający skargę, pomimo, że istniały przesłanki do jej uwzględnienia. II. prawa materialnego tj. 1. przez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 3 pkt 2, w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ich pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy w sytuacji, gdy ich treść ma wpływ na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, a ich właściwe zastosowanie powinno skutkować odmową wydania warunków zabudowy; 2. art. 59 ust 1 w związku z art. 52 ust 2 pkt 2 lit b u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i nieuznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest przewidziana przepisami prawa do przyszłych inwestycji; ponadto, decyzja wydawana jest na podstawie ww. przepisu i określać ma warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy; celem jest uzyskanie na następnym etapie pozwolenia na budowę i że może ona zostać wydana wyłącznie dla inwestycji planowanej; 3. art. 61 ust. 6 i 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. polegające na tym, że Sąd w ramach kontroli legalności i prawidłowości zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę ww. przepisów, które zobowiązują do zbadania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: a) linii zabudowy; b) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; c) szerokości elewacji frontowej; d) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; e) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) 4) art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. przez zaakceptowanie przez WSA w Lublinie braku ustaleń organów obu instancji co do rzeczywistego stanu robót budowlanych na terenie objętym wnioskiem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 sierpnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na mocy art. 188 P.p.s.a. ewentualnie o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.; oraz w każdym z ww. przypadków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 176 § 2 P.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2024 r. (data prezentaty) uczestnik postępowania A. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powyższe oznacza także, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów powoduje, że zarzuty te muszą być prawidłowo i precyzyjnie sformułowane. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami K.p.a. i P.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności, oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Całkowicie chybiony zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymaganiom tego przepisu, tj. na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów w skardze. Przepis art. 1 P.p.s.a., określający przedmiot regulacji P.p.s.a., nie dzieli się na paragrafy. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. Przepis art. 1 P.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji P.p.s.a.; definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Podobnie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola obejmuje orzekanie (w szczególności) w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia. W tej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji miała miejsce i podniesiony zarzut jest całkowicie chybiony. O naruszeniu powyższego przepisu można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (zob. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, nr 2, s. 25; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. II GSK 2991/14, LEX nr 1986877). W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych. Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. art. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za wadliwą, nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zasadniczo nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy administracyjnej. Dodać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06, LEX ). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3805/18, LEX nr 3278765). To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 7a oraz art. 81a K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów, które rozstrzygnęły, że budynek będący przedmiotem wniosku inwestora spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnośnie wątpliwości co do treści norm prawnych należy wskazać, że w unormowaniu art. 7a § 1 K.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podobnie, jeżeli chodzi o wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, to nie chodzi tu o przepadek, gdy występują jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń faktycznych (zob. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn.. III OSK 2301/21, LEX nr 3569942). Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 81a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony. Zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Celem tego przepisu jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organ wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Zastosowanie postanowień art. 81a § 1 K.p.a. jest dopuszczalne w sytuacji, w której po zebraniu dostępnego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy będzie niejednoznaczny i budzący wątpliwości. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. II OSK 3031/19, LEX nr 3072130). W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły wątpliwości w sprawie stanu faktycznego, czemu organy obu instancji dały wyraz w uzasadnieniach decyzji, a Sąd Wojewódzki prawidłowo o cenił. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia postanowień art. 135 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z tej przyczyny, że przepis ten stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę wyłącznie do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Przepis art. 135 P.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, lecz reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. II GSK 1044/10, LEX nr 1151516). Istotą konstrukcji normatywnej ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony akt wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki wydał wyrok oddalający skargę uznając, że decyzje wydane w obu instancjach nie naruszają prawa materialnego i przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na jej wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd Wojewódzki, na gruncie reguł i norm procesowych i materialnoprawnych, wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Decyzja została wszechstronnie uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną. Zdaniem NSA nie są zatem usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutów, za pomocą których można kwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd Wojewódzki. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że one także nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Zaznaczyć trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Odnotować też trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia normatywnych wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy. Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że organ przeprowadził analizę terenu, w oparciu o którą ustalono, że wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, w związku z czym możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, zaś podjęta decyzja określa warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony interesów osób trzecich. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, oprócz analizy terenu, nie przeprowadza się żadnych innych dowodów, a w szczególności nie powołuje się żadnych opinii specjalistycznych. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera bowiem jedynie informację, czy i na jakich warunkach można zlokalizować inwestycję na danym terenie. Poza tym należy dodać, że decyzja o warunkach zabudowy nie daje uprawnienia do podjęcia i realizacji określonych robót budowlanych, albowiem te następują na podstawie pozwolenia na budowę ewentualnie zgłoszenia robót budowlanych. Przy czym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem nie tylko odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, ale również w stosunku do postępowania dotyczącego naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że zasadniczo decyzja o ustaleniu warunków może zostać wydana wyłącznie dla inwestycji, która nie została jeszcze zrealizowana, ani nawet rozpoczęta. Sytuacja, w której dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla już zrealizowanych lub rozpoczętych robót budowlanych ma charakter wyjątkowy i jest możliwe jedynie w przypadku nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia takiej decyzji w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 825/22, LEX nr 3559741). W niniejszej sprawie właśnie taka sytuacja zaistniała. Wniosek o warunki zabudowy został bowiem złożony w konsekwencji zobowiązania inwestora przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L., postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r., do uzupełniania braków złożonego projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego budynku, a zatem wynikało z obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w związku ze stwierdzeniem istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Przy czym wyraźnie trzeba zaznaczyć, że zaskarżona decyzja nie przesądza o legalizacji przedmiotowego budynku (zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego), a jedynie stanowić będzie podstawę do przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, że na przeszkodzie dla jego legalizacji nie stoją wymogi dotyczące ładu przestrzennego. Ewentualne zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego uwarunkowane będzie jednak również spełnieniem szeregu innych warunków, takich jak warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też wynikających z prawa wodnego, bądź przepisów ochrony środowiska i ochrony przeciwpożarowej. Badanie tych warunków będzie jednak dopuszczalne dopiero na etapie oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, a właściwy do oceny tych kwestii będzie organ nadzoru budowlanego. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie skarżącego to wskazać należy, że jest to materia uregulowana w ustawie Prawo wodne (zob. art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, tekst jedn. Dz. U. z 2025, poz. 960). Zarzuty formułowane jako naruszenie prawa materialnego, w istocie odnoszące się do oceny stanu faktycznego, nie mogą podważyć prawidłowość zaskarżonego wyroku. Wszystkie podnoszone w skardze kwestie są próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Oznacza to, że nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.