II OSK 3107/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 95/24 w sprawie ze skargi S. H. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt III SAB/Gl 95/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi S. H. (dalej jako: cudzoziemiec, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej jako: Wojewoda, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy (pkt 1.) stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, (pkt 2.) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, (pkt 3.) oddalił skargę w pozostałym zakresie i (pkt 4.) orzekł o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 18 stycznia 2024 r. cudzoziemiec, będący obywatelem G., po uprzednim wniesieniu ponaglenia, złożył skargę na bezczynność Wojewody w sprawie załatwienia jego wniosku z 25 maja 2023 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, powołując się na treść art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej jako: u.p.o.u. lub ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że regulacje wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi, niebędącemu obywatelem Ukrainy, zezwolenia na pobyt czasowy (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u.) należało uznać za niezgodne z art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L. z 2011 r. poz. 343 nr 1; dalej jako: dyrektywa 2011/98/UE). Przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę wpłynął do organu 25 maja 2023 r. Skarga na bezczynność Wojewody została złożona w dniu 18 stycznia 2024 r. i do daty wydania wyroku sprawa nie została załatwiona. W związku z powyższym sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności. Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołał się na utrwaloną i jednolitą linię dotychczasowego orzecznictwa tego sądu, stosownie do której art. 100c i art. 100d tej u.p.o.u. nie mają zastosowania do uprawnień i obowiązków innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części tj. w zakresie punktu pierwszego, drugiego i czwartego. Organ zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że u.p.o.u. ma zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy, którzy po 24 lutego 2024 r. przybyli do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju, a tym samym nie znajduje zastosowania wobec strony przeciwnej (obywatela G.), co prowadzi do dyskryminacji i zróżnicowania sytuacji cudzoziemców - pod względem czasowym (przyjazd do Polski przed, bądź po dacie 24 lutego 2022 r.), jak i pod względem obywatelstwa – w stosowaniu rozwiązania legislacyjnego przyjętego w art. 100d u.p.o.u; 2. art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie na gruncie niniejszej sprawy, że rozwiązania legislacyjne przyjęte w ww. przepisach są niezgodne z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, co doprowadziło sąd pierwszej instancji do uznania, że regulacje specustawy ukraińskiej nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji do stwierdzenia bezczynności organu w sprawie; 3. art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co doprowadziło sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu; 4. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich, a przepisy tej dyrektywy zostały implementowane do krajowego porządku m. in. poprzez regulację wynikającą z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2024 r., poz. 769; dalej jako: u.c. lub ustawa o cudzoziemcach). Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-4 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.c. poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym w Ukrainie i niedoborami kadrowymi, a zatem spowodowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; 3. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art, 100d ust. 4 u.p.o.u., względnie art. 35 § 1- § 3 i § 5 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności – względnie, gdy bezczynność nie wystąpiła; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo, że na mocy art. 100d specustawy ukraińskiej nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności – względnie, gdy bezczynność nie wystąpiła. W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie punktu pierwszego, drugiego i czwartego oraz rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie zaś o uchylenie wyroku w powyższym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Wojewoda wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna Wojewody została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy łączą się one z zarzutami naruszenia prawa materialnego i w istocie sprowadzają się do odmowy zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 100d u.p.o.u., co doprowadziło do konkluzji, że Wojewoda pozostaje w stanie bezczynności. Z tego względu celowe jest łączne rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L. z 2011 r., nr 343, poz. 1; dalej jako: dyrektywa 2011/98/UE) nie stanowi podstawy do odmowy stosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Pogląd ten wyrażono m. in. w wyrokach NSA: z 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1084/24; z 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1183/24; z 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2144/24; z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1601/24 i II OSK 1419/24; z 21 maja 2025 r., sygn. II OSK 2932/24; z 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1183/24 – a Sąd w niniejszym składzie w pełni go aprobuje. W tym miejscu należy powtórzyć za powołanymi powyżej orzeczeniami, że dyrektywa 2011/98/UE została prawidłowo implementowana do polskiego porządku prawnego. Ponadto w art. 5 ww. dyrektywy wyrażono zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich w zakresie skutków niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym we wskazanym powyżej przepisie. Nie można także tracić z pola widzenia, że celem dyrektywy 2011/98/UE było uregulowanie sytuacji normalnej, jak wskazano w motywie piątym – procedura powinna uwzględniać "zwykłe obciążenie pracą administracji państw". Natomiast na skutek inwazji rosyjskich sił zbrojnych na Ukrainę, nastąpił masowy napływ wysiedleńców z Ukrainy na terytorium Unii Europejskiej – potwierdzony decyzjami wykonawczymi Rady UE tj. decyzją wykonawczą Rady 2022/382 z 3 marca 2022 stwierdzającą istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. U. UE. L. z 2022 r., poz. 71, nr 1) i kolejnymi decyzjami wykonawczymi Rady w tym przedmiocie (decyzje wykonawcze 2023/2409 i 2024/1836). Powołane powyżej decyzje wykonawcze wskazują na napływ na teren Unii Europejskiej ponad 4 mln wysiedleńców z Ukrainy, a wciąż zauważalna jest tendencja wzrostowa. Wystąpiła zatem okoliczność ekstraordynaryjna, niemająca precedensu w dotychczasowej historii Unii Europejskiej, która uzasadnia wprowadzenie szczególnych środków w procedurze dotyczącej cudzoziemców. Należy podkreślić, że art. 37 Konstytucji RP wprowadzający zasadę powszechności korzystania z wolności praw konstytucyjnych (ust. 1), przewiduje możliwość jej ograniczenia względem cudzoziemców (ust. 2). Wynikające z art. 100c i art. 100d u.p.o.u. ograniczenie ma charakter usprawiedliwiony nadzwyczajnymi okolicznościami i z uwagi na epizodyczny charakter, należy je uznać za proporcjonalne. Wskazane przepisy nie wyłączają prawa do sądu, ale prowadzą do jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Polski. Prowadzi to do wniosku o dopuszczalności wprowadzenia w art. 100c i 100d u.p.o.u. norm regulujących bieg terminu na załatwienie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela również stanowisko, zgodnie z którym pominięcie przez sąd określonego przepisu ustawy w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych, w których stwierdzenie naruszenia Konstytucji RP jest niewątpliwe i istotne. Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził pogląd, że wskazany powyżej przepis dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.o.u. Cudzoziemiec, którego wniosek jest przedmiotem postępowania, jest G. W pierwszej kolejności wypada wskazać, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda, że orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie jest w tym zakresie jednolite (stanowisko przeciwne wyrażono m. in. w wyrokach: z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 56/23, z 30 listopada 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 231/23, z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 192/23). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że art. 100c i 100d u.p.o.u. mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców tj. każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego (art. 3 pkt 2 u.c.), nie zaś jedynie do obywateli Ukrainy w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.o.u. (por. m. in. wyroki NSA z: 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2608/23; z 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2012/24; z 21 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2932/24; z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 i II OSK 2939/24, z 7 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1719/24 – i cyt. tam orzecznictwo). Argumentacja przemawiająca za przyjęciem przeciwnej koncepcji, opierająca się na systematyce aktu prawnego i przyznanych obywatelom Ukrainy uprawnieniach, jest niewystarczająca i nie przystaje do skutków, jakie wywołałoby takie rozumienie omawianych przepisów. Sąd wydał wyrok w sprawie bezczynności Wojewody w dniu 7 sierpnia 2024 r., zaś 1 lipca 2024 r. wszedł w życie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854; dalej jako: ustawa nowelizująca). Zgodnie z tym przepisem w art. 100d w ust. 1 u.p.o.u. wprowadzono zmianę a wyrażenie "do dnia 30 czerwca 2024 r.", zastąpiono wyrazami "do dnia 30 września 2025 r." W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniały wprowadzenie art. 100d u.p.o.u. nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p.u. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym prezentowane jest stanowisko, że w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p.u. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki NSA: z 13 czerwca 2025 r., sygn. II OSK 2939/24 i II OSK 2940/24; z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; z 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24; z 19 maja 2025 r., sygn. akt: II OSK 2645/24, II OSK 2659/24, II OSK 2658/24, II OSK 2653/24, II OSK 2817/24, II OSK 2845/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24, II OSK 2924/24, II OSK 2930/24, II OSK 2740/24, II OSK 2927/24, II OSK 2921/24, II OSK 2926/24, II OSK 2587/24). W powołanych powyżej wyrokach wskazano, że niezgodność art. 100d u.o.p.u. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący złożył wniosek w dniu 25 maja 2023 r. (data wpływu), a zatem w okresie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. W czasie obowiązywania tego przepisu, terminy na załatwienie spraw nie rozpoczęły biegu, a zatem nie mógł powstać stan bezczynności organu. Zakładając słuszność tego stanowiska, należy zauważyć, że o ile terminy na załatwienie sprawy rozpoczęły bieg 1 lipca 2024 r., to ani termin wynikający z art. 112a u.c. (60 dni), ani tym bardziej termin wynikający z dyrektywy 2011/98/UE (4 miesiące), nie upłynął w chwili wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji. Analiza postawionych sądowi pierwszej instancji zarzutów prowadzi do wniosku o trafności stanowiska Wojewody, który słusznie wskazał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do odmowy zastosowania art. 100d u.p.o.u. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktu pierwszego, drugiego i czwartego, a na mocy art. 151 p.p.s.a. w tej części skargę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni art. 100c i 100d u.p.o.u., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.