I OSK 2333/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 247/23 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2022 r. znak IG-II.7227.21.2022.KB w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Suskiego z 15 listopada 2022 r. nr WG.661.2.Odw.1.2022; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. B. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r. II SA/Kr 247/23, oddalił skargę J.B. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 28 grudnia 2022 r. nr IG-II.7227.21.2022.KB w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 18 października 2022 r. skarżący zawnioskował o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Suskiego z 31 sierpnia 2022 r. nr WG.661.2.3.2017 zatwierdzającej projekt scalania gruntów części obszaru wsi Ł.. Jako podstawę żądania wskazał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Jak zaakcentował skarżący, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 maja 2021 r. II SA/Kr 224/21 uchylił decyzje organów I i II instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania. Organy nie przeprowadziły po uchyleniu decyzji postępowania w sposób należyty, pominęły szereg dowodów i udział stron w postępowaniu. Według skarżącego o pominięciu jego udziału w postępowaniu świadczą: brak ponownego okazania skarżącemu projektowanych granic działek w terenie, brak poinformowania skarżącego o możliwości wypowiedzenia się i zapoznania z materiałem zebranym w sprawie, brak poinformowania skarżącego o miejscu i czasie odczytania decyzji na zebraniu uczestników, a ponadto niedoręczenie mu decyzji. Skarżący wskazał, że wobec niepoinformowania go o zamiarze wydania decyzji i prawach przysługujących mu na podstawie art. 10 k.p.a. przed wysłaniem mu decyzji w sprawie, powziął informację o zakończeniu procesu scaleniowego dopiero podczas nabożeństwa w kościele 16 października 2022 r. Zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący podkreślił, że inne strony również nie wiedziały o decyzji starosty. Wskazał, że pozostaje stroną postępowania jako właściciel gruntów objętych scalaniem, ma zatem interes prawny, a fakt ten nie budził wątpliwości z uwagi m.in. na korespondencję, jaką organ prowadził ze skarżącym w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z 15 listopada 2022 r. Starosta Suski odmówił wznowienia postępowania scaleniowego. Organ zaznaczył, że decyzja scaleniowa była podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie w okresie od 31 sierpnia 2022 r. do 15 września 2022 r. na tablicach ogłoszeń urzędu gminy w J. oraz we wsi Ł., a także w Biuletynie Informacji Publicznej. Organ podkreślił, że skarżący brał udział w postępowaniu i był prawidłowo zawiadamiany jako uczestnik postępowania scaleniowego na każdym jego etapie, m.in. brał udział w posiedzeniach komisji scaleniowej, na których były rozpatrywane jego zarzuty. W postępowaniu scaleniowym organ nie był zobowiązany do doręczenia decyzji skarżącemu, bowiem decyzja podlegała doręczeniu przez obwieszczenie. Podniesione zaś zarzuty merytoryczne w ocenie organu należało podnieść w odwołaniu od decyzji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, Wojewoda Małopolski postanowieniem z 28 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – uczestnicy scalenia byli zawiadomieni przez obwieszczenie z 25 lipca 2022 r., że zebrany został materiał wystarczający do wydania decyzji. Obwieszczenie to zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Suchej Beskidzkiej oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu gminy w J. i tablicy ogłoszeń starostwa w dniach 25 lipca – 8 sierpnia 2022 r. Podobnie organ wskazał na fakt obwieszczenia decyzji kończącej postępowanie, w związku z czym decyzja została uznana za doręczoną 14 września 2022 r. Na skutek niewniesienia odwołania przez żadną ze stron decyzja stała się ostateczna. Organ zwrócił również uwagę, że w wyniku nowelizacji przepisów od 10 lutego 2022 r. zniesiony został obowiązek zwoływania zebrań uczestników scalenia celem odczytywania decyzji. W ocenie Wojewody z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący był stroną postepowania i brał w nim czynny udział, o czym świadczą: złożenie życzeń do karty uczestnika scalenia nr [...], zapoznanie się z projektem scalania oraz złożenie oświadczeń do karty uczestnika scalenia nr [...], złożenie zastrzeżeń pismem z 6 grudnia 2018 r., zawiadomienia o posiedzeniach komisji doradczej z 13 maja i 4 września 2019 oraz 22 kwietnia i 29 czerwca 2022 r. oraz udział skarżącego w posiedzeniach, przesłane skarżącemu pismo starosty z 26 lipca 2022 r. z informacją o stanowisku co do zgłoszonych w sprawie żądań, wykazanie skarżącego w załącznikach do decyzji, zawierających wykaz zmian działek i wykaz nieuwzględnionych zastrzeżeń. Wspominanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było przyjęcie "oczywistości" przypadku i wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Podkreślić trzeba, że sam skarżący we wniosku o wznowienie postępowania przyznał, że był stroną postępowania i odwoływał się do przedstawianych w toku postępowania dowodów i korespondencji z organem. Już zatem z samej analizy wniosku wynikało, że nie sposób prowadzić wznowionego postępowania. Skarżący w istocie domagał się wznowienia postępowania, powołując się na brak swojego udziału w tym postępowaniu, równocześnie przyznając, że w tym postępowaniu brał udział. Stanowisko to skarżący konsekwentnie podnosił zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w skardze. Doszukiwanie się przez skarżącego pominięcia go w postępowaniu - w niedoręczeniu mu decyzji i powiadomienia o możliwości wypowiedzenia się i zapoznania z zebranym materiałem oraz nieodczytania mu decyzji organ trafnie ocenił za oczywiście niezasadne. Już z samego charakteru postępowania scaleniowego, które skarżący chce wznowić, wynika, że polega ono na uproszczeniu procedury powiadamiania uczestników scalenia o poszczególnych czynnościach postępowania. Uproszczenie to jest realizowane przez doręczanie pism w drodze obwieszczeń, a nie za pośrednictwem operatora pocztowego. Powyższe uzasadnione jest dużą lub bardzo dużą liczbą uczestniczących w postępowaniu scaleniowym stron. Powiadomienie w drodze obwieszczeń o czynnościach postępowania scaleniowego jest wystarczającym sposobem zapewnienia poszczególnym uczestnikom scalenia możliwości aktywnego w tych czynnościach uczestnictwa. Skorzystanie z możliwości uczestnictwa w czynnościach postępowania scaleniowego jest już wyborem uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2009 r. II OSK 744/09 i z 18 marca 2010 r. II OSK 752/09). Skarżący przyznał w skardze (s. 4), że to zasady ogłaszania decyzji w postępowaniu scaleniowym budzą jego największe zastrzeżenie i stanowią powód jego obecnej aktywności. Wyjaśnić zatem należy, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i na gruncie niniejszej sprawy nie sposób czynić organowi zarzutu, że przy doręczeniu decyzji kończącej postępowanie scaleniowe kierował się zasadami wyrażonymi w ustawie. Jeżeli w istocie skarżący kwestionuje zasady uregulowane w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1223 ze zm.), to właściwym środkiem zaskarżenia jest skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionująca wskazane przepisy ustawy. Nie sposób uciec od konstatacji, że skarżący – niezłożywszy w terminie środka odwoławczego od przedmiotowej decyzji – usiłuje podeprzeć argumentację stojącą za wnioskiem o wznowienie postępowania zarzutami, które byłyby właściwe dla odwołania. W ten sposób należy kwalifikować wywody skarżącego dotyczące rzekomego zlekceważenia przez organ wskazań wynikających z wyroku WSA w Krakowie z 28 maja 2021 r. II SA/Kr 224/21 i nieprzeprowadzenia postępowania w zgodzie z art. 7, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podkreślić jednak trzeba, że instytucja wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i w tej procedurze podnosić można jedynie kwalifikowane wady, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania nie może być wykorzystana jako pretekst do merytorycznej kontroli decyzji, właściwej dla postępowania zwyczajnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. B., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a., a polegających na odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, pomimo, iż wnioskujący wskazał właściwą i istniejąca podstawę prawną wynikająca z kodeksu postępowania administracyjnego, a niezbędną do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz wykazał dochowanie miesięcznego terminu do wznowienia postępowania, czego Starosta Suski w swym postanowieniu z 15 listopada 2022 r. oraz Wojewoda Małopolski w postanowieniu z 28 grudnia 2022 r. nie zakwestionował, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 k.p.a., a polegającego na odmowie wznowienia postępowania i jednocześnie przedwczesnego merytorycznego rozstrzygnięcia zarzutów wnioskodawcy (na etapie formalnego badania wniosku), pomimo, iż do czynności tej winno dojść dopiero po formalnym wznowieniu postępowania, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 10 k.p.a. poprzez błędną przyjęcie, że określenie "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" odnosi się tylko do pewnych etapów postępowania, a nie każdego pozbawienia udziału Strony w czynnościach postępowania - co w sprawie niniejszej miało miejsce i na co zwracał uwagę Skarżący, a co pominęły organy i Sąd I instancji - a co skutkowało ostatecznie wydaniem przez organy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, d) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne obu instancji, skarga powinna zostać uwzględniona. Istotny wpływ naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów na wynik sprawy sądowo-administracyjnej polegał na tym, że Sąd pierwszej instancji, dokonał nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonych postanowień, a w konsekwencji oddalił skargę J.B. na postawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchylić zaskarżone postanowienia stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a.. e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności wyjaśnienia dlaczego Sąd uznał, iż brak udziału Strony w niektórych czynnościach postępowania nie kwalifikuje się jako przesłanka uprawniająca do wznowienia postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także dlaczego Sąd przyjął subiektywnie, oceniając stan faktyczny należy dać wiarę ustaleniom i twierdzeniom organów I i II instancji, co aktualnie uniemożliwia polemikę z wyrokiem Sądu w omawianym zakresie. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, 2) zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadnie skarżący kasacyjnie podniósł, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że w sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 1, 2 i 3 k.p.a. przez organy administracyjne orzekające o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy strona inicjująca to postępowanie wznowieniowe powołuje się na przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż na tzw. wstępnym etapie postępowania wznowieniowego nie dokonuje się jeszcze oceny trafności motywów zawartych w złożonym wniosku o wznowienie. W orzecznictwie odnoszącym się do zagadnienia dopuszczalności odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, dominuje kierunek, w którym podkreśla się, że jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania ze względu na brak interesu prawnego lub wnioskodawca podnosi zarzut pozbawienia go czynnego udziału w tym postępowaniu, zachodzi wówczas konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. Badanie tych przesłanek na gruncie akt sprawy powinno być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 października 2020 r. II OSK 1196/20, LEX nr 3098255; 20 sierpnia 2010 r. II OSK 1332/09; 22 czerwca 2010 r. 1286/09; 7 stycznia 2009 r. II OSK 1747/07; 1 lutego 2008 r. II OSK 1981/06; 18 grudnia 2007 r. II OSK 1716/06; 9 października 2007 r. II OSK 1331/06). Ustalenie, czy wnioskodawca żądający wznowienia postępowania został pozbawiony udziału w postępowaniu bez własnej winy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wydanie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy, a uzasadnione jest jedynie w oczywistych przypadkach jak trafnie wskazano w wyroku NSA z 27 maja 2021 r., II GSK 1020/18 "(...) gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego". W rozpatrywanej sprawie okoliczności takie nie zachodziły, gdyż status skarżącego jako strony postępowania nie był kwestionowany. W takim wypadku organ powinien był wznowić postępowanie i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. Wydanie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania bez przeprowadzenia postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. II OSK 3355/17, LEX nr 2774554; wyrok z 12 lipca 2023 r. II OSK 2656/20, LEX nr 3608599). Stąd też należało uznać za słuszny zarzut sformułowany w puncie 1 lit. b skargi kasacyjnej przedwczesnego merytorycznego rozstrzygnięcia zarzutów wnioskodawcy (na etapie formalnego badania wniosku), pomimo, iż do czynności tej winno dojść dopiero po formalnym wznowieniu postępowania. W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby co najmniej przedwczesne. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to stwierdzić należy, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji jest czytelne, choć wadliwe. Mając na względzie powyższe należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.