I GSK 318/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 369/21 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 28 maja 2021 r. nr 407.71/F-9/I/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 29 września 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 369/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej p.p.s.a.), oddalił skargę R. Sp. z o.o. w S. (dalej zwanego: skarżącą lub spółką) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej zwanej: organem II instancji lub SKO) z 28 maja 2021 r. nr 407.71/F-9/I/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o wydanie decyzji dot. przyznania świadczeń na ochronę miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej domagała się zmiany zaskarżonego wyroku przez uchylenie postanowienia SKO z 28 maja 2021 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Białymstoku z 16 kwietnia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie decyzji w sprawie ewentualnie o jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. Nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, również pod nieobecność pełnomocnika skarżącej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. aaruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a przez jego niezastosowanie i w efekcie zaniechanie uchylenia postanowienia SKO z 28 maja 2021 r. znak 407.71/F-9/I.2021 oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Białymstoku z 16 kwietnia 2021 r. znak RF.613.75.2021 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie decyzji w sprawie pomimo, że wskazane postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa; – art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej zwanej: k.p.a.) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia niezgodnego z prawem, w sytuacji gdy z przepisu tego jasno wynika obowiązek załatwiania spraw przez organy administracji publicznej w drodze wydania decyzji; – art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez nie prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności przez całościowe i rzetelne rozpatrzenie wszelkich okoliczności wskazywanych przez stronę w skardze, w szczególności wskazania, że informacja o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku nie stanowi zgodnego z przepisami prawa załatwienia sprawy; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 45 ust 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i w konsekwencji odebranie skarżącej prawa do rozpatrzenia sprawy wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń przewidzianego ustawą dot. Covid-19 przez niezawisły sąd w konsekwencji odmowy uchylenia nieprawidłowych i wydanych z naruszeniem prawa postanowień odmawiających skarżącej wydania merytorycznej, zgodnej z przepisami prawa decyzji. Skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 2602/14; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącej, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, czy do formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, bądź też do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; 13 września 2011 r. sygn. akt II FSK 549/10; 13 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 277/10; 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08). Należy także podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych (art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Podsumowując, z regulacji zawartych w p.p.s.a. wynika, że prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej powinien zawierać precyzyjne wskazanie przepisu prawa materialnego lub procesowego oraz uzasadnienie tego naruszenia. Zarzut niespełniający tych wymogów nie może być przedmiotem kontroli instancyjnej. Powyższe wyjaśnienia wydają się niezbędne z uwagi na daleko idące błędy konstrukcyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wskazano również na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – jako samodzielną podstawę kasacyjną. W ocenie autora skargi kasacyjnej, naruszenie tego przepisu polegało na jego niezastosowaniu w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć podważeniu oceny sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Dodatkowo wskazać należy, że omawiany punkt pierwszy art. 145 p.p.s.a. składa się ponadto z trzech liter. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zawiera zatem wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Powyższe uwagi należy również odnieść do kolejnego zarzutu – niezastosowania art. 104 k.p.a. Wskazany w omawianym zarzucie przepis zawiera dalsze jednostki redakcyjne, tj. dwa paragrafy, zaś autor skargi kasacyjnej żadnego z nich w nim nie powołał, co powoduje, że zarzut ten jest a limine bezskuteczny. Odnosząc się do z zarzutów procesowych w trzecim tiret, podnieść należy, że po pierwsze art. 8 i art. 10 k.p.a. zawierają mniejsze jednostki redakcyjne, których autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, a po wtóre zarzuty te powinny być sformułowane w sposób jednoznaczny oraz umotywowane tak, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyroki NSA z: 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 97/08; 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II FSK 1253/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca tym obowiązkom uchybiła, formułując zarzuty naruszenia art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. bez uzasadnienia w czym upatruje uchybienie każdego z nich. Zarzucając naruszenie ww. przepisów strona nie konkretyzuje w jaki sposób organ uchybił tym zasadom w prowadzonym postępowaniu. Skarżąca skumulowała w poszczególnych zarzutach przepisy postępowania, bez wskazania na czym polegało naruszenie każdego z nich, nie wykazała ich wpływu na wynik sprawy, a przede wszystkim ich nie uzasadniła, co w praktyce uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów. Bezpodstawny jest zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji przez odmówienie skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Najpierw przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy. Granice te wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne. Skoro zatem wniesiona została skarga na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to możliwe było jedynie wydanie orzeczenia sądowego tylko w tym zakresie. Skarżąca uzyskała dostęp do ochrony sądowej, o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1, obejmuje: 1) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności), 3) prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia) – patrz: wyrok TK z 7 marca 2006 r. sygn. akt SK 11/05, OTK-A 2006/3/27 – uzasadnienie prawne pkt 3. Wnosząca kasację wskazała, że odmowa uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania odebrała jej możliwość rozpatrzenia "wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń przewidzianego ustawą dot. Covid-19". Należy zauważyć, że nie ma podstaw do przyjęcia, że rozpoznanie skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest formą ochrony niezgodną ze standardami wynikającymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym zarzutem przypomnieć warto, że poddanie kontroli sądowej aktu o charakterze formalnym dotyczy nie tylko decyzji podjętej na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. W grę wchodzą także postanowienia oparte o art. 61a k.p.a., czy też postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu oraz zawieszenia postępowania. Dodać można, że formalny sposób zakończenia postępowania przewiduje nie tylko procedura administracyjna. Z obiektywnych powodów w ustawodawstwie funkcjonują instytucje procesowe umorzenia postępowania cywilnego, odrzucenia pozwu (wniosku), umorzenia postępowania karnego, umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, itp. Ich istnienie, co do zasady, nie zostało zakwestionowane z punktu widzenia zgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, co istotne w niniejszej sprawie ocena prawidłowości rozstrzygnięcia sądu I instancji zdeterminowana jest przytoczonymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku, które wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów i ich uzasadnienie, w sposób wypełniający wymogi wynikające z przepisów ustawy p.p.s.a. Wypełnienie koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej. Jednak w niniejszej sprawie mimo, że skargę kasacyjną sporządził profesjonalista, wymóg niezbędnego zakresu fachowości nie został w pełni zrealizowany. Wskazany sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych powoduje, że wymyka się on spod kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tymczasem jak już była o tym mowa wcześniej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Wobec wykazanej powyżej bezzasadności skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.