I GSK 1498/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2063/25 w sprawie ze skargi A. w O. na czynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 czerwca 2025 r. nr DFE-WPI.3711.94.2024 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez niego rozstrzygnięcia w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. w O. 1274 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z 3 września 2025 r., w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2063/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w O. na czynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 18 czerwca 2025 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. 27 września 2024 r. A. w O. wystąpiło do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako Instytucji Pośredniczącej (w skrócie IP) z wnioskiem o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach naboru w trybie konkurencyjnym dla Priorytetu VII Kultura do działania 7.1 Infrastruktura kultury i turystyki kulturowej Programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko 2021-2027 (dalej FEnIKS 2021-2027) nabór nr FENX.07.01-IP.04-001/24. 18 grudnia 2024 r. Komisja Oceny Projektów (KOP) powołana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformowała stronę o negatywnej ocenie formalnej projektu z powodu niespełnienia kryterium obligatoryjnego nr 1 w zakresie warunku dotyczącego minimalnej wartości robót budowlanych i prac konserwatorskich w projekcie. 13 stycznia 2025 r. organ, na podstawie art. 54 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", uwzględnił protest wnioskodawcy i zakwalifikował projekt do kolejnego etapu oceny-oceny merytorycznej. Pismem z 18 lutego 2025 r. wnioskodawca został poinformowany o wycofaniu wniosku z etapu oceny merytorycznej i ponownym skierowaniu do analizy w zakresie kryterium formalnego nr 1. Pismem z 3 marca 2025 r. KOP poinformowała, że projekt wnioskodawcy otrzymał negatywną ocenę na etapie oceny formalnej z powodu braku spełnienia obligatoryjnego kryterium wyboru projektów nr 1: Zgodność z Programem FEnIKS 2021-2027, Szczegółowym opisem priorytetów (SzOP) oraz regulaminem wyboru projektów. 16 maja 2025 r. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej (dalej IZ) Programem FEnIKS, na podstawie art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej uwzględnił protest oraz przekazał sprawę właściwej instytucji, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu. Dodatkowo IZ podkreśliła, że nie rozstrzyga, czy projekt wnioskodawcy wypełnia sporne kryterium wyboru lecz, okoliczności braku jego spełnienia nie zostały w należyty sposób wyjaśnione. Pismem z 18 czerwca 2025 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował muzeum o ponownej negatywnej ocenie formalnej wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że zakres złożonego w naborze projektu obejmuje: 1) odbudowę i adaptację historycznego budynku magazynu na [...] ([...]), czyli tzw. [...] na zaplecze konserwatorskie i techniczne jedynie z bardzo ograniczoną możliwością prowadzenia w jej przestrzeniach zajęć edukacyjnych. W wyniku realizacji tego zadania obiekt uzyska nowe funkcje użytkowe – docelowo ma służyć jako miejsce realizacji działań konserwatorskich, obsługi prac konserwatorskich wykonywanych w historycznym terenie [...], magazyn dla części obiektów nieruchomych oczekujących na konserwację lub ponowną zabudowę, zaplecze biurowe oraz jako miejsce edukacji na temat historii [...], o procesach konserwacji, zadaniach konserwatorów, opracowanych i wykorzystywanych w Muzeum sposobach konserwacji. Powierzchnia budynku zostanie podzielona na dwie części: socjalno-biurową (tu m.in. sala konferencyjna o powierzchni jedynie 59,5 m2, co stanowi 5% powierzchni całego budynku [...]) i pozostała część powierzchnia stricte techniczno-konserwatorska. 2) konserwację [...] murowanego nr [...], w którym zaplanowano przeprowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich oraz towarzyszących im badań archeologicznych, a docelowo ma to być przestrzeń udostępniona głównie w ramach standardowej ścieżki zwiedzania muzeum; 3) remont zabytkowych rowów i przepustów, usytuowanych przy drodze od [...] w stronę [...] oraz na odcinku [...] na terenie [...]; 4) wyposażenie laboratorium pracowni konserwatorskich w urządzenia pozwalające na wykonywanie specjalistycznych badań obiektów historycznych. Dzięki zakupowi profesjonalnego wyposażenia badawczego możliwe będzie m.in.: określenie stopnia i charakteru zniszczenia obiektu oraz opracowanie sposobu jego konserwacji (MicroXFR (spektrometr), mikroskop FT-IR, mikroskop SEM, spektrometr masowy MALDI-TOF, sekwenator, komora klimatyczna, spektrofotometr do pomiaru barw; 5) zakup sprzętu do prowadzenia działalności kulturalno-edukacyjnej. Minister stwierdził, że działania projektowe w całości dotyczą prowadzenia działalności statutowej muzeum w zakresie zabezpieczenia i konserwacji zbiorów, magazynowania zbiorów, zabezpieczenia zabytków oraz prowadzenia działalności edukacyjnej i upowszechniającej kulturę. Realizacja przedmiotowego zakresu nie wpływa jednak w znaczącej mierze na utworzenie centrum aktywności społecznej Za kluczową dla rozstrzygnięcia, czy projekt spełnia warunek: Typ/rodzaj projektu jest zgodny z przewidzianym w Programie FEnIKS, szczegółowym opisem priorytetów FEnIKS oraz regulaminem wyboru projektów, organ uznał weryfikację, czy realizowana w wyniku wdrożenia projektu działalność kulturalno-edukacyjna prowadzona w infrastrukturze objętej projektem spowoduje, że objęta dofinansowaniem infrastruktura stanie się miejscem/centrum aktywności społecznej, odpowiadającej na potrzeby współczesnych odbiorców, zapewniającej użytkownikom komfortowe i bezpieczne warunki korzystania z oferty, sprzyjającej włączeniu społecznemu i edukacji kulturalnej. Organ ustalił, że po zakończeniu projektu zaplanowano uruchomienie bardzo skromnej oferty kulturalno-edukacyjnej (wynikającej z realizacji projektu, która ma udowadniać, że tworzy się centrum aktywności społecznej) w postaci seminariów, warsztatów i prelekcji oraz wystaw. Minister zwrócił uwagę, że wszystkie seminaria i warsztaty będą odbywały się w sali edukacyjnej budynku [...] (pow. 59,5 m²), a części z tych seminariów/warsztatów obejmuje 30 minutową wizytę w [...]. Zaplanowana działalność kulturalno-edukacyjna, oprócz opisanych działań, obejmuje zwiedzanie [...] i poszerzenie aktualnej narracji przewodnickiej o informacje dotyczące historycznych rowów odwadniających jako jednego z niezwykle ważnych elementów infrastruktury [...]. Prognozowana liczba odwiedzających w wyniku realizacji prac przy budynku [...] została przez Wnioskodawcę określona na zaledwie 292 osoby rocznie (daje to średnio 0,8 osoby dziennie), co w ocenie organu trudno uznać za istotną liczbę odzwierciedlającą aktywny udział w kulturze odbiorców z zewnątrz. Centra aktywności społecznej w swoim założeniu mają umożliwić dostęp do nich szerokiej grupie odbiorców. Organ podkreślił, że stworzenie odpowiednich warunków infrastrukturalnych do prowadzenia działalności kulturalnej w zakresie konserwacji zbiorów, magazynowania zbiorów, zabezpieczania zabytków, nie jest wystarczające do spełnienia kwestionowanego kryterium. Organ wyjaśnił, że istotą projektów dofinansowanych w ramach priorytetu VII FEnIKS 2021-2027, zgodnie z Programem, Szczegółowym Opisem Priorytetów dla Programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko 2021-2027 (dalej również: "SzOP"), oraz Regulaminem, ma być stworzenie centrów aktywności społecznej, czyli takich przestrzeni/miejsc, w których osoby z nich korzystające (wszystkie bez wyjątku, również osoby doświadczające różnorakich trudności w codziennym funkcjonowaniu), w komfortowych i bezpiecznych warunkach będą uczestniczyć we wspólnych aktywnościach, integrować się oraz rozwijać wspólne pasje i zainteresowania, korzystając z zapewnionej przez Wnioskodawcę oferty kulturalno-edukacyjnej. Takie założenie ma przyczynić się do budowy lepszego kapitału społecznego Unii Europejskiej. Zdaniem organu samo zapewnienie warunków infrastrukturalnych do prowadzenia działalności kulturalnej (w zakresie konserwacji, zabezpieczania, magazynowania zbiorów) nie jest wystarczające, aby uzyskać wsparcie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą czynność muzeum wniosło o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wskazując m.in. na naruszenie art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie przez KOP oceny wniosku w sposób uwzględniający stosowanie nieprecyzyjnych i nieuregulowanych w dokumentacji konkursowej pojęć i kryteriów oceny, a w konsekwencji stosowanie ich na niekorzyść wnioskodawcy, w sytuacji, w której procedura oceny formalnej powinna być dokonana w sposób przejrzysty i rzetelny. Zaskarżonym obecnie wyrokiem z 3 września 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2063/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę. Sąd przytoczył zapisy regulaminu konkursu (część IV pkt 12) i wskazał, że celem finansowania ma być stworzenie nowoczesnej, innowacyjnej infrastruktury, odpowiadającej na potrzeby współczesnych odbiorców, zapewniającej użytkownikom komfortowe i bezpieczne warunki korzystania z oferty, która tworzy przyjazne, otwarte dla wszystkich miejsce spotkań i integracji społecznej (centra aktywności społecznej). Celem tym nie jest zatem sama w sobie ochrona dziedzictwa kulturowego. Ochrona ta może być jedynie drogą do osiągnięcia celu głównego, jakim jest wspieranie rozwoju infrastruktury kultury sprzyjającej aktywnemu uczestnictwu w kulturze i w życiu społecznym, które ma doprowadzić do tworzenia centrów aktywności społecznej. Centra aktywności są miejscami, które przyciągają ludzi w celu nauki, wypoczynku lub spotkań. Są to miejsca służące integracji społecznej i aktywizacji, m.in. poprzez praktyczne warsztaty, wspólne aktywności (np. uczestnictwo w wydarzeniach kulturalnych), realizację wspólnych pasji i zainteresowań. Zdaniem WSA nie stanowi subiektywnej oceny organu stanowisko, zgodnie z którym stworzenie odpowiednich warunków infrastrukturalnych do prowadzenia działalności kulturalnej w zakresie konserwacji zbiorów, magazynowania zbiorów, zabezpieczania zabytków, nie jest wystarczające do spełnienia kwestionowanego kryterium. Organy przeprowadziły ocenę zaproponowanej przez skarżącego oferty kulturalno-edukacyjnej po zakończeniu realizacji projektu. Wyjaśniły dlaczego przedstawiony projekt nie realizuje celu Działania 7.1 programu FEnIKS. Zwróciły uwagę na dysproporcję pomiędzy zakresem proponowanych prac remontowo - konserwatorskich i działaniami integracyjnymi i aktywizacją społeczeństwa za pośrednictwem nowej oferty kulturalno-edukacyjnej. Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organu, zgodnie z którym w projekcie inwestycje w stworzenie przestrzeni konserwatorskiej i magazynowej oraz zabezpieczenie zabytków, są nieproporcjonalnie wyższe do inwestycji w infrastrukturę w formie sprzyjającej aktywnemu uczestnictwu odbiorców w kulturze i w życiu społecznym, które ma doprowadzić do tworzenia miejsc służących integracji społecznej i aktywizacji, m.in. poprzez praktyczne warsztaty, wspólne aktywności, uczestnictwo w wydarzeniach kulturalnych, realizację wspólnych pasji i zainteresowań, jest trafne. Organ przedstawił w tym zakresie szerokie uzasadnienie negatywnej oceny tego kryterium zero-jedynkowego, wskazując wszystkie okoliczności, które doprowadziły do jego negatywnej oceny. WSA stwierdził brak podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania. Ocena projektu została dokonana w sposób prawidłowy i opierała się w całości na dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę, tj. informacjach wskazanych w treści wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie, zdaniem sądu I instancji, organ wyczerpująco uzasadnił powody, dla których uznała, że projekt zgłoszony przez stronę nie spełnia wskazanego kryterium. W skardze kasacyjnej A. w O. zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję pośredniczącą, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji; a także o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 76 ustawy wdrożeniowej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1.1. art. 45 ust 1 w zw. z art. 51 ustawy wdrożeniowej polegające na uznaniu, że sam fakt, że projekt skarżącego nie przekonał organu, gdyż intepretuje on pojęcie "centrów aktywności społecznej" w sposób własnowolny (swobodny) i zawężający, względem brzmienia Programu FEnIKS 2021-2027, przyjęty decyzją Komisji Europejskiej z dnia 6 października 2022r., Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu FEnIKS 2021-2027 (wersja SZOP.FENX.006) i treści Regulaminu Wyboru Projektów z dnia 30 kwietnia 2024 r., co nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niezgodności projektu z kryterium nr 1, szczególnie biorąc pod uwagę, że pojęcie "centrum aktywności społecznej" w ogóle nie występowało w Regulaminie Naboru nr FENX.07.01-IP.04-001/24 a zatem pojęcie centrum aktywności społecznej nie może być traktowane jako kategoria subiektywna, oderwana od obowiązku zapewnienia przejrzystej i rzetelnej oceny projektu; 1.2. art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegające na uznaniu, że instytucje oceniające projekt dokonały jego rzetelnej i przejrzystej oceny, pomijając całkowicie stanowisko Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 16 maja 2025 r. (IZ); 1.3. art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegające na uznaniu, że instytucje oceniające projekt dokonały jego rzetelnej i przejrzystej oceny, pomijając fakt, że nie były uprawnione do nadawania własnej interpretacji pojęciom zawartym w dokumentacji, która stanowiła podstawę wnioskowania o dofinansowanie projektu, w oparciu o kryteria, które nie wynikały z treści dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zbadał przyczyn i legalności takiego postępowania organu, a skarżący kasacyjnie zarzucał organowi takie postępowanie; 1.4. art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegające na uznaniu, że instytucje oceniające projekt zbadały, czy tworzy on spójną całość i jednocześnie zweryfikowały czy poszczególne komponenty projektu kwalifikują się dofinansowania w sytuacji, w której na etapie oceny formalnej projekt skarżącego kasacyjnie miał podlegać ocenie jako całości przedsięwzięcia, bez wydzielania jego poszczególnych składowych, podczas gdy organ arbitralnie podzielił projekt na części, oceniając oddzielnie poszczególne jego elementy (budynek [...], [...], rowy i przepusty), mimo że wszystkie one stanowią integralną całość i łącznie spełniają kryterium przeznaczenia min. 80% powierzchni na działalność kulturalną, 1.5. art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegające na uznaniu, że instytucje oceniające projekt dokonały jego rzetelnej i przejrzystej, zero-jedynkowej i nie stopniowalnej oceny, pomijając całkowicie aspekt aktywizacji społecznej i zniwelowania barier społecznych, podczas gdy projekt skarżącego kasacyjnie nie obejmuje wyłącznie stworzenia odpowiednich warunków infrastrukturalnych do prowadzenia działalności kulturalnej w zakresie konserwacji zbiorów, magazynowania zbiorów, zabezpieczania zabytków, co jest sprzeczne z treścią wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami w których wyraźnie wskazano na ofertę kulturalno-edukacyjną realizowaną w przedmiotowych obiektach, w tym seminaria, warsztaty, wystawy, prelekcje i inne formy aktywizacji i integracji społecznej dla różnorodnych grup odbiorców, m.in. seniorów, nauczycieli, młodzieży i artystów; 1.6. art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że instytucje oceniające projekt dokonały jego rzetelnej i przejrzystej oceny, pomijając fakt, że na etapie oceny formalnej wniosku organ nie był uprawniony wyszukiwać i badać proporcji poszczególnych zakresów wniosku, z uwzględnieniem ich przedmiotu i stosować kryteriów stopniujących ocenę, adekwatnych na etapie oceny merytorycznej, a nie na etapie oceny formalnej; 1.7. art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że instytucje oceniające projekt dokonały jego rzetelnej i przejrzystej oceny, pomijając fakt, że projekt skarżącego kasacyjnie nie obejmował wyłącznie powstania warunków infrastrukturalnych do prowadzenia działalności kulturalnej w zakresie konserwacji zbiorów, magazynowania zbiorów, zabezpieczania zabytków, gdyż jest to sprzeczne z treścią wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami; 1.8. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 63 w zw. z art. 68 zd. pierwsze ustawy wdrożeniowej przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny projektu odpowiada prawu, podczas gdy organ dokonał rozpoznania protestu skarżącego kasacyjnie w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny przejawiający się w braku odniesienia się do całości argumentacji podniesionej przez skarżącego, braku należytego uzasadnienia dokonanej oceny wniosku, w tym braku uzasadnienia, dlaczego odmówiono przyznania wnioskowi skarżącego przejścia do kolejnego etapu oceny oraz bezrefleksyjnym powieleniu stanowiska oceniającego, powielenia błędów, na które wskazywał Minister Funduszy i Polityki Regionalnej w piśmie z 16 maja 2025 r.; 1.9. art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ustawy wdrożeniowej przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny projektu odpowiada prawu, podczas gdy organ dokonał oceny wniosku w sposób rażąco nieprzejrzysty, nierzetelny i stronniczy, w szczególności poprzez: arbitralne i wybiórcze ocenianie poszczególnych elementów projektu zamiast oceny projektu jako całości, w sytuacji, w której poprawna ocena wniosku w całości nie pozwala na negatywną ocenę formalną. Organ w toku oceny formalnej wniosku stosował nieprecyzyjne pojęcia i znaczenia, które nie wynikały z dokumentacji konkursowej (brak w SZOP i Regulaminie Naboru pojęcia "centrum aktywności społecznej") a w konsekwencji interpretował wniosek na niekorzyść skarżącego, w sytuacji, w której procedura oceny formalnej powinna być dokonana w sposób przejrzysty i rzetelny; 1.10. art. 45 w zw. z art. 54 ust. 4 ustawy wdrożeniowej przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny projektu odpowiada prawu, podczas gdy organ nie opublikował informacji o postępowaniu w zakresie wyboru projektów do dofinansowania po zmianie rozstrzygnięcia w zakresie oceny projektu skarżącego z 13 stycznia 2025 r., w ramach pierwszej procedury odwoławczej i zakwalifikowaniu projektu do kolejnego etapu oceny wobec braku zaktualizowania informacji na stronie internetowej oraz na portalu o projektach zakwalifikowanych do kolejnego etapu oceny; 2. przepisów postępowania, gdyż uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 2.1. art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej, w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, a to z naruszeniem art. 69 ustawy wdrożeniowej; 2.2. art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 63 i art. 68 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy istniały ku temu podstawy, ponieważ organ rozstrzygając protest nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym i nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości przyczyn uznania, że wniosek skarżącego kasacyjnie nie spełnia kryterium obligatoryjnego nr 1; 2.3. art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. przez przekroczenie granic sprawy wyznaczonych skargą oraz naruszenie zasady związania sądu granicami danej sprawy, a także prawa do rzetelnego postępowania sądowego polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł zaskarżone orzeczenie, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz uniemożliwił skarżącemu odniesienie się do tej argumentacji przed wydaniem wyroku, poprzez wskazanie w uzasadnieniu, iż cyt. "(...)Sąd stwierdza, że instytucje oceniające projekt prawidłowo przyjęły, że kluczowa dla rozstrzygnięcia spełnienia 0-1 kryterium obligatoryjnego zgodności projektu z programem, szczegółowym opisem oraz regulaminem była ocena, czy projekt jako całość realizował cel działania poprzez tworzenie odpowiednich warunków infrastrukturalnych sprzyjających aktywnemu uczestnictwu w kulturze społecznym, tworzenie nowoczesnej infrastruktury odpowiadającej na potrzeby współczesnych odbiorców, zapewniającej komfortowe bezpieczne warunki korzystania z oferty - centrów aktywności społecznej, jako miejsc służących integracji społecznej i aktywizacji, np. w formie praktycznych warsztatów, wspólnych aktywności", w sytuacji w której zgodnie z pkt. IV pkt. 12 Regulaminu wyboru projektów w opisie tym nie zawierało się pojęcie "centrum aktywności społecznej", przywołane wyłącznie w "Programie FENiKS" - jako objaśnienie (synonim) dla określenia: przyjazne, otwarte miejsce spotkań i integracji społecznej (...)" - str. 170, co miało wpływ na wynik postępowania; 2.4. art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, braku wyjaśnienia w jaki sposób i w oparciu, o którą dokumentację organu z oceny wniosków sąd wziął pod uwagę wydając orzeczenie; 2.5. art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic kontroli sądowo-administracyjnej i dokonanie własnej merytorycznej oceny projektu, mimo kilkukrotnego wskazywania w treści uzasadnienia, iż WSA nie posiada tegoż uprawnienia poprzez podzielenie argumentacji merytorycznej organu i powielenie w treści uzasadnienia merytorycznej oceny wniosku skarżącego kasacyjnie (tj. przekopiowanie i uznanie za własną argumentacji merytorycznej organu zawartej w pismach procesowych), w sytuacji gdy kognicja sądu administracyjnego w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonych aktów, a nie obejmuje merytorycznej weryfikacji wiedzy eksperckiej ani oceny słuszności, efektywności czy racjonalności kryteriów konkursowych, jak również nie może zmierzać do zastępowania oceniających; 2.6. art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącego, mimo naruszenia przez organ przepisu art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie z naruszeniem zasad przejrzystości i rzetelności, dokonując zawężającej i własnowolnej interpretacji pojęć (centrum aktywności społecznej i działalność kulturalna), będących treścią dokumentacji, stanowiącej podstawę wnioskowania o dofinansowanie. Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie 5 grudnia 2025 r. pełnomocnik organu w formie głosu do protokołu złożył pismo ze stanowiskiem organu odnośnie skargi kasacyjnej muzeum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uznać za zasadną choć ocena ta nie dotyczy wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. W skardze kasacyjnej wnioskodawca podniósł zarzuty natury materialnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i procesowej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w ramach, których zarzucił sądowi I instancji niewłaściwą kontrolę dokonanej przez organ oceny wniosku o dofinansowanie. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód nie pozwala w sposób wystarczająco logiczny i jasny zrekonstruować stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia i niezasadności zarzutów muzeum przedstawionych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych składanych przez skarżącego i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018r., sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018r., sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018r., sygn. II GSK 2983/16, dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji nie spełnia jednak wskazanego wyżej wymogu całościowej oceny zarzutów muzeum podniesionych w skardze do WSA oraz konieczności zawarcia wywodów dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, poddając w wątpliwość dołożenie przez sąd należytej staranności przy podejmowaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu nie wyjaśniono bowiem w sposób wystarczająco przekonujący z czego wynikało zaakceptowanie przez sąd negatywnej oceny kryterium nr 1. Niemniej jednak, w konsekwencji uwzględnienia skargi kasacyjnej w powyższym zakresie, NSA uznał, że istota sprawy, którą jest ocena kryterium formalnego nr 1, jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie wyroku sądu I instancji oraz rozstrzygnięcia skargi. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organu, który uznał, że projekt skarżącego nie wypełnia obligatoryjnego 0-1 kryterium formalnego nr 1 bowiem działalność kulturalno-edukacyjna prowadzona w obiekcie nie pozwala na przyjęcie, że w wyniku realizacji projektu powstanie centrum aktywności społecznej co przesądza o tym, że projekt nie wpisuje się w typ projektów objętych dofinansowaniem w ramach konkursu oraz o negatywnej ocenie wniosku skarżącego i skutkuje wyłączeniem go z dalszego etapu oceny. Na wstępie zaznaczyć należy, że ramy prawne wyboru projektów do dofinansowania określone zostały w ustawie wdrożeniowej oraz Regulaminie wyboru projektów. Natomiast wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, obejmuje nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy wdrożeniowej, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podstawę systemu realizacji programu mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis priorytetów programu, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. W kontrolowanej sprawie dokumentami takimi są Program FEnIKS 2021-2027, Szczegółowy Opis Priorytetów Programu FEnIKS 2021-2027 i Regulamin wyboru projektów aktualne na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. Podkreślenia wymaga także, że kontrola sądowoadministracyjna oceny projektu sprowadza się do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają reguł postępowania wskazanych w ustawie wdrożeniowej i regulaminie konkursu. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającej projekt IP nie jest dowolna, czy jest spójna, wyczerpująca, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami oceny, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentując przesłanki dokonanej oceny. Tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Z uwagi na funkcjonalny związek zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych Naczelny Sąd Administracyjny dokonał ich łącznej analizy. Na wstępie wytknąć jednak należy, że zarzuty te zostały wadliwie sformułowane bowiem w petitum skargi kasacyjnej nie wskazano jakichkolwiek przepisów regulaminu konkursu, Szop-u czy Programu Feniks naruszonych w ocenie skarżącego kasacyjnie, które w połączeniu z powołanymi przepisami ustawy wdrożeniowej stanowiłoby prawidłowe określenie postaw kasacyjnych. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazuje na naruszenie pkt 12 regulaminu konkursu, co pozwoliło NSA na ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów. Zgodnie z treścią objętego podstawami kasacyjnymi art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania o się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3252/17, LEX nr 2411948 i przywołane w nim orzecznictwo). Z treści powyższego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzenia wyboru projektów z poszanowaniem wymienionych tam zasad i nie ulega wątpliwości, że naruszenie tych zasad świadczy o przeprowadzeniu oceny projektu z naruszeniem prawa i to w sposób mający istotny wpływ na wynik oceny. W orzecznictwie i doktrynie trafnie wskazuje się na fundamentalne znaczenie zasady przejrzystości, dopełniającej zasadę równego traktowania, mającej na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie. Właśnie brak przejrzystości regulacji konkursowych i ich zbytnie skomplikowanie wskazuje się jako jeden z najczęstszych zarzutów zmierzających do podważenia prawidłowości wyboru projektów. Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni przychyla się do poglądów orzecznictwa i doktryny, że - co do zasady - organy administracji publicznej, aby ich działanie pozostawało w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, aby wnioskodawcy mieli wszelkie niezbędne informacje potrzebne do prawidłowego zrozumienia wymogów uzyskania płatności. Umieszczenie w treści dokumentacji konkursowej niejednoznacznych postanowień uznaje się za naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznaczne postanowienia zaś to takie, które dopuszczają jedną tylko możliwą interpretację (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2636/17, LEX nr 2411948 i powołany tam Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Goździka; Wyd. Sejmowe, 2016, komentarz do art. 37 i wskazane tam orzecznictwo). Trafnie przyjmuje się też, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie tego postępowania konkursowego - i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 LEX nr 2313813, z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17 LEX nr 2313023). Nie powinno też ulegać kwestii, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią (wymogami) kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2803/18, LEX nr 2584240). W tym miejscu wskazać należy, że sporna w sprawie ocena formalna projektu jest oparta o kryteria obligatoryjne (określone w pkt 72 regulaminu). Zgodnie z punktem 103 regulaminu wyboru projektów weryfikacja dokonywana jest pod kątem spełnienia bądź niespełnienia danego kryterium na podstawie listy sprawdzającej na etapie oceny formalnej (załącznik nr 4a i 4b do Regulaminu). Co istotne, warunkiem przejścia do kolejnego etapu oceny (tj. oceny merytorycznej) jest spełnienie przez projekt wszystkich kryteriów obligatoryjnych (przewidzianych na tym etapie oceny) lub wskazanie, że dane kryterium nie dotyczy projektu. Jeżeli chociaż jedno kryterium obligatoryjne nie jest spełnione, projekt uzyskuje negatywną ocenę w rozumieniu art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej (pkt 104 i 105 Regulaminu). W sprawie niniejszej organ uznał, że strona nie spełniła jednego z obligatoryjnych kryteriów, tj. kryterium nr 1. Zgodzić należy się z podnoszoną w skardze kasacyjnej argumentacją, że zapisy dokumentacji konkursowej i sposób oceny wynikającego z niej kryterium nr 1 na tle dokumentacji konkursowej skarżącego powodują, że oceny projektu nie można uznać za rzetelną. Treść opisu kryterium nr 1 wskazuje na zgodność projektu z Programem Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko 2021-2027, Szczegółowym Opisem Priorytetów FEnIKS oraz regulaminem wyboru projektów. Zgodnie z definicją kryterium projekt winien być zgodny z typem/rodzajem projektów przewidzianych w Programie FEnIKS, Szczegółowym Opisem Priorytetów FEnIKS oraz regulaminem wyboru projektów. Podkreślić należy, że opis kryterium służącego do oceny projektu wskazuje co w jego ramach będzie oceniane. Podmiot przystępujący do konkursu ma prawo przypuszczać, że wskazania zawarte w tym opisie będą determinowały ocenę projektu przez pryzmat danego kryterium Przy czym na co słusznie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie w dokumentach programowych opis celów wsparcia, a więc typów projektów, dla których ma być przeznaczone wsparcie w ramach tej interwencji jest różny. Z opisu Priorytetu VII Kultura Programu FEnIKS 2021-2027 (pkt. 2.7.1.1. str.170) wynika, że wsparcie ukierunkowane zostanie w pierwszej kolejności na tworzenie odpowiednich warunków infrastrukturalnych stymulujących do aktywnego uczestnictwa w kulturze i w życiu społecznym, w tym eliminację barier w dostępie do kultury dla grup z różnych przyczyn wykluczonych. Dzięki interwencji powstanie nowoczesna, innowacyjna infrastruktura, odpowiadająca na potrzeby współczesnych odbiorców, zapewniająca użytkownikom komfortowe i bezpieczne warunki korzystania z oferty, a jednocześnie tworząca przyjazne, otwarte miejsce spotkań i integracji społecznej (centra aktywności społecznej). Priorytetowo traktowane będą inwestycje dotyczące tworzenia/modernizacji infrastruktury kultury w celu rozwoju oferty sprzyjającej włączeniu społecznemu, edukacji kulturalnej i rozwoju projektów partnerskich, w tym współpracy z młodymi, poczatkującymi artystami. W ramach wspieranych projektów (jako element) zakłada się wyposażenie placówek w nowoczesne technologie i sprzęt, co zapewni ciągłość prowadzenia działalności w warunkach kryzysu czy ograniczonej dostępności m.in. poprzez świadczenie oferty on-line. Interwencja pozwoli instytucjom kultury na rozwój atrakcyjnej oferty kulturalnej, dostosowanej do potrzeb odbiorców i wyzwań XXI wieku. Wsparte inwestycje staną się inspiracją dla innych podmiotów o podobnym profilu działalności. Z kolei zgodnie z Szczegółowym Opisem Priorytetów FEnIKS (str. 104) w Obszarze 1 : Rozwój infrastruktury kultury (zabytkowej i niezabytkowej) wsparcie ma na celu tworzenie odpowiednich warunków infrastrukturalnych, sprzyjających aktywnemu uczestnictwu w kulturze i w życiu społecznym. Dzięki interwencji powstanie nowoczesna infrastruktura kultury, odpowiadająca na potrzeby współczesnych odbiorców, zapewniająca użytkownikom komfortowe i bezpieczne warunki korzystania z oferty, sprzyjająca włączeniu społecznemu i edukacji kulturalnej, również poprzez eliminację barier w dostępie do kultury dla osób ze szczególnymi potrzebami. Z zapisów regulaminu wyboru projektów (pkt. 12) wynika, że: w ramach naboru będą wspierane inwestycje mające na celu wzmocnienie wpływu kultury i zrównoważonej turystyki na rozwój gospodarczy, włączenie społeczne i innowacje społeczne. Osiągnięcie tego celu zostanie zapewnione poprzez ukierunkowane wsparcie w dwóch obszarach: Obszar 1: Rozwój infrastruktury kultury (zabytkowej i niezabytkowej): tworzenie odpowiednich warunków infrastrukturalnych sprzyjających aktywnemu uczestnictwu w kulturze i w życiu społecznym. Dzięki interwencji powstanie nowoczesna infrastruktura kultury, odpowiadająca na potrzeby współczesnych odbiorców, zapewniająca użytkownikom komfortowe i bezpieczne warunki korzystania z oferty, sprzyjająca włączeniu społecznemu i edukacji kulturalnej, również poprzez eliminację barier w dostępie do kultury dla osób ze szczególnymi potrzebami. Przy czym w ramach Obszaru 1 wsparcie będą mogły uzyskać projekty dotyczące infrastruktury kultury pod warunkiem, że infrastruktura powstała w ramach projektu będzie wykorzystywana na potrzeby działalności kulturalnej. Cel ten zostanie spełniony, jeżeli w skali roku przynajmniej 80% czasu lub przestrzeni infrastruktury objętej projektem będzie wykorzystywane wyłącznie na potrzeby działalności kulturalnej. Pojęcie centrum aktywności społecznej, którego brak powstania w projekcie skarżącej stanowił główną przesłankę przyznania mu oceny negatywnej, pojawia się jedynie w zapisach Programu FEnIKS 2021-2027, nie odwołują się do niego ani Szczegółowy Opis Priorytetów Programu, ani regulaminu konkursu. Brak też w dokumentacji konkursowej jednoznacznej definicji tego pojęcia. A zatem jego zawężająca interpretacja stosowana przez IP nie ma oparcia w dokumentacji konkursowej. Z projektu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że powstająca w jego ramach nowoczesna infrastruktura będzie wykorzystywana na potrzeby działalności kulturalnej prowadzonej przez muzeum. A zatem to nie tylko sala konferencyjna w budynku [...], ale większość powstałej w ramach projektu infrastruktury będzie udostępniona szerszej publiczności, a więc odbiorcom kultury, będzie odpowiadała na ich potrzeby w tym osób z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym stymulując do aktywnego uczestnictwa w kulturze. Trafnie także skarżące kasacyjnie muzeum zarzuca organowi brak jednoznacznego wskazania w jakim znaczeniu posługuje się pojęciem kultura czy też działalność kulturalna przy ocenie omawianego kryterium. Z jednej bowiem strony, odpowiadając na zadane w toku konkursu pytanie D34, organ wskazał, że pojęcie działalności kulturalnej rozumieć należy zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a więc jako działalność polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, i w ten sposób działalność tę traktował na potrzeby oceny spełnione kryterium polegające na wykorzystaniu 80 % powierzchni modernizowanej infrastruktury na cele związane z kulturą. Z drugiej jednak strony w zaskarżonej ponownej negatywnej ocenie projektu argumentując, że działalność kulturalna wnioskodawcy nie będzie w wystarczającym stopniu sprzyjała aktywnemu uczestnictwu odbiorców w kulturze, pojęcie to zdaje się ograniczać do działalności edukacyjno-kulturalnej bez wskazania ku temu podstaw. Podkreślić należy, że niejasności w regulacjach konkursowych dotyczących dofinansowania nie powinno się interpretować na niekorzyść wnioskodawcy, chociażby ze względu na zasadę rzetelności i przejrzystości. Jak wskazuje się w orzecznictwie reguły wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiada systemy realizacji programu w kontrolowanej sprawie, który stwarza zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów go stosujących przez co prowadzi do naruszenia zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności w kontrolowanym postępowaniu. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie dofinansowania, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny. Zdefiniowanie kryteriów oceny powinno jednoznacznie przesądzać, jakie informacje muszą być przedstawione przez wnioskodawcę w celu uzyskania dofinansowania. Tylko precyzyjne określenie kryteriów umożliwia bowiem instytucji właściwej do rozpoznania wniosku, przeprowadzenie prawidłowej oceny. Każde odejście od zasady przejrzystości stanowi jednocześnie naruszenie zasady równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów. W ocenie NSA organ przy ocenie wniosku skarżącego dokonał nieuprawnionej zawężającej interpretacji typów projektów objętych wsparciem w sposób nieprawidłowy wykluczając z konkursu projekt skarżącego na etapie oceny formalnej. Nieprecyzyjny opis 0-1- kryterium nr 1 służącego do oceny projektów stanowił pole dla jego dowolnej interpretacji przez oceniających. Odwołanie się przez organ do pojęcia centrum aktywności społecznej, które nie zostało zdefiniowane w dokumentacji konkursowej i znajduje swoje oparcie jedynie w Programie Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat Środowisko 2021-2027 (FEnIKS) i wskazanie na niestworzenie w ramach projektu skarżącej takiego centrum jako przesłankę niespełnienia ocenianego kryterium narusza zasady przejrzystości i rzetelności oceny projektu przesadzając o wadliwości tej oceny. Wobec powyższego za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt 12 Regulaminu konkursu, a także art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, co przesądza o wyniku rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej jako zasadnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednoznaczność sformułowań dotyczących typów projektów objętych wsparciem w ramach ocenianego kryterium i możliwość różnej interpretacji spornego kryterium wskazuje na brak precyzji w jego sformułowaniu, którą należy w ponownym postępowaniu uwzględnić tak, aby wnioskodawca nie poniósł szkody z tego tytułu. Organ powinien także uwzględnić, że zdecydowana większość niż tylko sala konferencyjna w planowanej inwestycji zostanie udostępniona szerszej publiczności - odbiorcom kultury i będzie odpowiadała także na potrzeby osób wykluczonych lub zagrożonych wykluczeniem społecznym oraz będzie mieć ponadregionalny charakter zaś projekt, który zakłada konserwację zabytkowych obiektów na terenie A., organizację w nich zwiedzania, warsztatów, seminariów, wystaw i innych zajęć związanych z tematyką [...] i zachowania pamiątek po nim niewątpliwie przyczynia się do aktywnego uczestnictwa w kulturze i życiu społecznym. W ponownym postępowaniu organ, dokonując powtórnej oceny zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej argumentacji i dokonana oceny projektu przez pryzmat kryterium nr 1 z uwzględnieniem wskazań NSA w zakresie zakwestionowanego kryterium. Końcowo wskazać jeszcze wypada, że z uwagi na etap postępowania konkursowego całkowicie niezasadne i niezrozumiałe są formułowane w ocenianej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 63 i 68 ustawy wdrożeniowej bowiem dotyczą one prawa do wniesienia protestu od negatywnej oceny projektu i zasad jego rozpatrzenia, przepisy te nie miały zastosowania w kontrolowanej sprawie bowiem jej przedmiotem była ponowna negatywna ocena projektu przeprowadzona po wcześniejszym uwzględnieniu protestu złożonego przez skarżącego kasacyjnie wnioskodawcę. Podobnie za niemający związku z kontrolowaną czynnością uznać należy zarzut naruszenia art. 54 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, gdyż ewentualne nie zamieszczenie na stronie internetowej informacji o zakwalifikowaniu projektu skarżącego kasacyjnie do etapu oceny merytorycznej, z której następnie projekt ten został wycofany, nie ma żadnego znaczenia dla oceny kontrolowanej w sprawie czynności. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że sąd I instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby WSA uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę niż ta, w której wniesiono skargę w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Wobec powyższego nie sposób przypisać sądowi I instancji uchybienia art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 pkt c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. nr 1804 ze zm.). Na kwotę 1274 zł składają się: wpis od skargi (200 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), (opłata kancelaryjna (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł – za I instancję, 360 zł – za II instancję i 36 zł opłaty skarbowej za pełnomocnictwa).