II OSK 673/25

Dnia 10 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 147/24 w sprawie ze skargi K. K. i R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sanoku w przedmiocie legalności budowy szklarni oraz prawidłowości odprowadzania wód opadowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 147/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. K. i R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Sanoku w sprawie: - odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Sanoku oraz; - legalności budowy szklarni usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w Sanoku. Sąd I instancji wyjaśnił na czym polega "przewlekłość" postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", (por. wyroki NSA: z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13; z 19 kwietnia 2017 r., II OSK 238/16; z 5 grudnia 2023 r., III OSK 1180/23; z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12). Mając to na względzie Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone przez PINB jest szczególnie skomplikowane, o czym świadczy wielość orzeczeń, zarówno organów administracji państwowej, jak i sądów obu instancji, a także zmieniające się w toku postępowania zarzuty i wnioski stron postępowania. Biorąc to pod uwagę Sąd uznał, że zarówno termin wszczęcia postępowania w sprawie, jak i tryb jego prowadzenia, cechujący się koncentracją czynności dowodowych, nie uzasadniają wniosku o przewlekłym działaniu organu. Sąd wskazał na liczne czynności procesowe podejmowane przez PINB, w tym wydawane rozstrzygnięcia przez PINB (m.in. decyzje z 27 kwietnia 2017 r.; 17 maja 2017 r.; 28 lutego 2018 r.), które następnie były uchylane przez organ odwoławczy bądź Sąd Administracyjny (patrz: wyroki NSA: z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 877/18 i z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3408/18). Po dokonaniu analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że do czasu wydania wyroków przez NSA w ww. sprawach – a ściślej do czasu wydania rozstrzygnięć PINB z 27 kwietnia 2017 r. i 28 lutego 2018 r., uchylonych mocą tychże wyroków – postępowanie prowadzone przez PINB charakteryzowała racjonalna koncentracja dowodów i sprawne prowadzenie kolejnych czynności dowodowych, z uwzględnieniem przysługującego obu stronom tego postępowania, prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów, a także zgłoszenia ewentualnych wniosków. Ponadto to, że dotychczas PINB prowadził dwa odrębne postępowania – pierwsze w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni; drugie w sprawie legalności budowy szklarni, a NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 877/18 zakwestionował takie działania PINB, wskazując, że powinno toczyć się jedno postępowanie – nie świadczy o przewlekłości PINB skoro takie działanie organu było usprawiedliwione wskazaniami organu odwoławczego i realizacją wytycznych zawartych w decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z 12 lipca 2017 r. Po dokonanej kontroli sądowoadministarcyjnej akta postępowania administracyjnego zwrócono PINB w dniu 5 czerwca 2019 r., od której to daty rozpoczyna się kolejny etap postępowania, którego to procedowania, pomimo jego nieefektywności i stwierdzonych błędów, w ocenie Sądu również nie sposób uznać za postępowanie prowadzone pozornie, oczywiście wadliwie, czy też w celu uniknięcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Na tym kolejnym etapie postępowania PINB wydawał rozstrzygnięcia, tj. decyzję z 10 lipca 2019 r. (uchylona przez WINB decyzją z 16 marca 2020 r.); postanowienie z 12 maja 2020 r. o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia stanu epidemii wywołanego COVID-19 (uchylone przez WINB). Następnie w dniu 16 lipca 2020 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości, a nadto punktem sporu stał się przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami, ponieważ zostało zainicjowane postępowanie rozgraniczeniowe. W tych warunkach PINB postanowieniem z 29 września 2020 r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia w kwestii przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] przez Burmistrza Miasta Sanok. Sprawa rozgraniczenia została przekazana do Sądu Powszechnego, dlatego PINB postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie ponownie je zawiesił – postanowieniem z 3 stycznia 2022 r. – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przebiegu granicy między ww. działkami przez Sąd Powszechny. Dopiero wyrokiem z 15 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 801/23, NSA uchylił ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania, wskazując, że postępowanie rozgraniczeniowe nie stanowi "zagadnienia wstępnego" dla prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni usytuowanych oraz legalności budowy szklarni. W ocenie Sądu I instancji, w związku z ww. wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 801/23 nie można uznać, że brak przesłanki do zawieszenia postępowania był oczywisty, skoro zarówno organ odwoławczy, jak i WSA w Rzeszowie zaakceptowały zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe. Tym samym stwierdzona w sposób następczy nieprawidłowość kolejnych orzeczeń w przedmiocie zawieszenia postępowania nie może być oceniana jako oczywiste naruszenie prawa przez PINB, czy też dokonywanie przez ten organ czynności przewlekle (pozornie bądź oczywiście bezzasadnie), w celu odwlekania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do poszczególnych postanowień Sąd stwierdził, że postanowienia PINB z 12 maja 2020 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie legalności budowy szklarni oraz odprowadzenia wód ze szklarni, mimo iż organ odwoławczy uchylił to postanowienie jako wadliwe, nie można traktować w charakterze postanowienia uzasadniającego stwierdzenie przewlekłości postępowania. Obowiązujące w tym czasie przepisy specustawy covidowej przewidywały zawieszenie z urzędu terminów biegnących w sprawie. Skarżące kwestionujące to postanowienie miały rację, co do interpretacji prawa. Nie ulega jednak wątpliwości, że okoliczności sprawy, tj. konieczność przeprowadzenia rozprawy z udziałem stron w początkowym okresie pandemii, który cechowała powszechna nadmierna ostrożność, a wręcz paniczna obawa przed wszelkimi bezpośrednimi kontaktami międzyludzkimi – sprzeciwiają się postrzeganiu ostrożności organu, w początkowym okresie pandemii, jako wyrazu przewlekania postępowania. Kolejne postanowienia o zawieszeniu postępowania, mimo że ostatecznie uchylone i uznane za pozbawione podstawy prawnej, w datach ich wydawania realizowały konsekwentnie przyjętą przez PINB koncepcję koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnienia kwestii granicy pomiędzy nieruchomościami, która w kontekście zarzutów podnoszonych przez strony postępowania, mogła w ocenie tego organu rzutować na sposób załatwienia sprawy. Wadliwość przyjętej koncepcji – jako nieoczywista – nie może obecnie uzasadniać zarzutu pozorności podejmowanych przez organ działań, ani świadczyć o celowym unikaniu przez organ rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny. Oceniając kwestię przewlekłości postępowania Sąd miał przy tym dodatkowo na uwadze, że kwestia toczących się przed sądem powszechnym sporów granicznych należy do zagadnień, które nierzadko sprawiają poważne trudności. Potwierdzeniem tego jest chociażby niejednolite w tym zakresie orzecznictwo zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych. Potwierdzeniem jest również niejednolita ocena tej kwestii w orzeczeniach wydanych w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mogłoby w konsekwencji prowadzić do niesprawiedliwego ukarania osób (urzędników) odpowiedzialnych za terminowe załatwienie sprawy (por. wyrok w WSA w Gliwicach z 24 października 2024 r., II SAB/Gl 158/24). Sąd z urzędu stwierdził, że po dokonaniu kontroli sądowoadministarcyjnej (sprawa o sygn. akt II OSK 801/23) akta administracyjne, zwrócone przez NSA, zostały przekazane przez WSA w Rzeszowie do organu odwoławczego w dniu 29 sierpnia 2024 r. Niewątpliwym jest zatem, że w dniu formułowania ponaglenia przez skarżące (2 września 2024 r.) organ I instancji nie tylko nie prowadził przedmiotowego postępowania w sposób przewlekły, ale w ogóle nie dysponował aktami sprawy. Reasumując, Sąd podkreślił, że skarżące w treści wniesionej skargi zarzucają, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało ponad 8 lat, co nie ulega wątpliwości. Na ten niewątpliwie długi czas postępowania złożyło się zarówno wielokrotne procedowanie organów obu instancji, jak również trzykrotna kontrola sądowoadministracyjna przed sądami administracyjnymi obu instancji. Nie można zatem długiego czasu trwania przedmiotowego postępowania, przypisywać wyłącznie działaniu organu I instancji, tym bardziej, że szczegółowa kontrola sprawności postępowania tego organu, nie potwierdza zarzutów zawartych w skardze. Mimo bowiem, że autorki skargi słusznie odwołują się do stwierdzonych w toku tego postępowania nieprawidłowości, to jednak interpretują te okoliczności poprzez pryzmat oceny dokonanej przez NSA. Tymczasem sama wadliwość przyjętych w toku postępowania koncepcji prawnych nie uzasadnia w przedmiotowej sprawie wniosku o pozorności działań organu, świadczącej o jego przewlekłym działaniu nakierowanym na uniknięcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dla uznania prowadzonego postępowania za przewlekłe, konieczne jest stwierdzanie, że było ono prowadzone przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia oraz bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierzało do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 K.p.a.). Przewlekłość postępowania występuje więc w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Badając okoliczności sprawy, zarówno w zakresie podniesionym w treści skargi, jak i w ramach kompleksowej oceny prawidłowości prowadzonego postępowania Sąd nie stwierdził takiego działania PINB, które należałoby uznać za odpowiadające wymienionym wyżej przesłankom przewlekłości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyły skarżące, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a w konsekwencji zastosowanie odpowiednich środków dyscyplinujących, w szczególności zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi na bezczynność organu administracji i przewlekłość prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując analizy akt sprawy uznał, że nie zachodzi w niej przewlekłość postępowania, natomiast nie odniósł się w kwestii bezczynności, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego czynności podejmowanych przez organ administracji, jak również z treścią skargi i jej uzupełnienia zawartego w piśmie skarżących z 12 listopada 2024 r., a także z treścią postanowienia WINB z 12 września 2024 r., nr OA.766.15.2024. W tym stanie rzeczy wydany wyrok nie uwzględnia całokształtu sprawy i stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.; - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 6, art. 7, art. 12 § 1 i art. 35 § 1, 2, 3 i 5 K.p.a. przez zaakceptowanie sytuacji, w której organ administracji prowadził postępowanie przez okres ponad 8 lat, pomimo nieskomplikowanego stanu faktycznego i skąpego materiału dowodowego, naruszając w ten sposób wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy oraz nieuwzględniając okoliczności, które powinny być znane organowi z urzędu, a jednocześnie dopuszczając się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej; - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku art. 151 i art. 170 p.p.s.a., a także w związku z art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. przez zaakceptowanie sytuacji, w której organ administracji podejmuje działania niezgodne z zapatrywaniem wyrażonym w wyroku sądu administracyjnego dopuszczając w ten sposób do przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 8 § 1 i art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. przez zaakceptowanie sytuacji, w której organ administracji, dopuszczając się naruszenia terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, nie zawiadamia stron o przyczynach takiego stanu rzeczy oraz nie wyznacza nowego terminu załatwienia sprawy i nie poucza o prawie do wniesienia ponaglenia, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej; - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której organ administracji nie podejmuje niezbędnych czynności w sprawie, a w konsekwencji pozostaje w stanie bezczynności; - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której organ administracji dopuszcza się przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. prowadzenia go dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy; - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 61 § 1, 3 i 4 K.p.a. przez zaakceptowanie sytuacji, w której organ administracji nie respektuje przepisów regulujących zasady wszczęcia postępowania administracyjnego, a jednocześnie podejmuje czynności w sprawie bez zawiadomienia stron o wszczęciu tego postępowania; - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 61a § 1 K.p.a. przez zaakceptowanie sytuacji, w której organ administracji nie stosuje powyższego przepisu w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania, a dokonuje zawiadomienia stron o tym fakcie w formie pisma nie zawierającego pouczenia o prawie wniesienia środka odwoławczego do organu wyższego stopnia; - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez zaakceptowanie sytuacji, w której organ administracji w sposób dowolny wydaje postanowienia o zawieszeniu postępowania unikając w ten sposób wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, a jednocześnie doprowadzając do przewlekłości postępowania; - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 przez uznanie, że uchybienia jakich dopuścił się organ administracji nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji nie uzasadniają zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ponieważ strony wnoszące skargę kasacyjną zrzekły się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Przede wszystkim strona skarżąca nie może skutecznie podnosić, że Sąd I instancji nie rozpoznał skargi "zwykłej" złożonej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB, jako także skargi na "bezczynność PINB". Otóż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozszerzenie w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego skargi na przewlekłość o bezczynność jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy złożona skarga jednoznacznie wskazuje, że jej przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania, a z akt sprawy wynika, iż PINB nie unikał wydawania rozstrzygnięć administracyjnych – wręcz przeciwnie wydawał je, jednak były następnie uchylane bądź przez organ odwoławczy bądź przez NSA. A tego rodzaju okoliczności mogą być właśnie przedmiotem skargi na działania PINB (czy były one podejmowane opieszale/pozornie). Niedopuszczalność rozszerzenia skargi na przewlekłość wynika także z tego, że instytucje "przewlekłości" i "bezczynności" to rozłączne pojęcia, a z uwagi na długi okres postępowania, które toczy się od 2016 r., u strony postępowania może wytworzyć się odczucie, że nastąpiło zatarcie się granic pomiędzy przewlekłością, a bezczynnością organu. Przy tej ocenie nie można jednak pominąć, że z art. 37 § 1 K.p.a. wynika, iż bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może jednocześnie w tym samym zakresie występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., II OSK 204/22). W tych warunkach to, że Sąd I instancji nie odniósł się do pisma skarżących z 12 listopada 2024 r., w którym domagano się rozszerzenia skargi "zwykłej" o bezczynności, nie ma zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. To, że WINB rozpatrując ponaglenie skarżących (postanowienie z 12 września 2024 r.) stwierdził bezczynność organu nie jest dla Sądu Administracyjnego wiążące, a tym bardziej w odniesieniu do rozpoznania przez Sąd Administracyjny skargi na przewlekłość. Z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. o przewlekłym prowadzeniu postępowania można natomiast mówić, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, także wtedy gdy nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2025 r., I OSK 2527/24). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., II OSK 1861/24). Taką wykładnię art. 37 § 1 K.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji). Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a.; oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji trafnie wyjaśnił skarżącym, że ponad 8-letniego okresu prowadzenia sprawy nie można przypisać tylko PINB. Ma rację Sąd, że na ten niewątpliwie długi czas postępowania złożyło się zarówno wielokrotne procedowanie organów obu instancji, jak również trzykrotna kontrola sądowoadministracyjna przed sądami administracyjnymi obu instancji. Takie okoliczności uprawniały Sąd I instancji także do stwierdzenia, że niniejsza sprawa ma charakter skomplikowany. Skomplikowaność sprawy może bowiem wynikać nie tylko ze względów merytorycznych, ale także procesowych. Nie można zatem długiego czasu trwania przedmiotowego postępowania, przypisywać wyłącznie działaniu organu I instancji. Ta zaś ocena ma kluczowe znaczenie w sprawie, ponieważ już najpóźniej w skardze kasacyjnej strona skarżąca powinna wykazać poszczególne okresy prowadzenia postępowania przez PINB i wyjaśnić z jakich względów stricte postępowaniu prowadzonemu przez PINB należy nadać przymiot przewlekłości. W tych warunkach stawiany PINB zarzut prowadzenia postępowania przez okres ponad 8 lat nie znajduje oparcia w aktach przedmiotowej sprawy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 6, art. 7, art. 12 § 1 i art. 35 § 1, 2, 3 i 5 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie przedstawiony powyżej wywód należy wskazać, że, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ nadzoru budowlanego mógł pismem poinformować strony postępowania, że nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z uwagi na brak naruszenia prawa, a taka ocena organu nie uprawniała do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Stwierdzony brak podstaw do prowadzenia postępowania nie mieści się wśród "innych uzasadnionych przyczyn", czyli przesłanek odmowych uzasadniających zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., do których zalicza się jedynie sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: 1) wniesienie żądania nastąpiło przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; 2) wniesienie żądania jest w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; 3) wniesienie żądania jest w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; 4) wniesienie żądania nastąpiło w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; 5) wniesienie żądania nastąpiło po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw – przedawnienie materialnoprawne (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2018 r., I OSK 372/18; z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1669/20, z 25 czerwca 2021 r., I OSK 345/21; oraz Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Poza tym ostatecznie organ przy pismach z dnia 28 listopada 2016 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowań, a przed tą czynnością w reakcji na pisma skarżących był ze skarżącymi w korespondencyjnym kontakcie, a także wyznaczył termin kontroli nieruchomości i ją przeprowadził. A zatem ww. zakresie poprzedzającym wszczęcie postępowania przez PINB nie można skutecznie zarzucić temu organowi, że w sposób przewlekły prowadził postępowanie, tym bardziej, że odpowiednio 27 kwietnia 2017 r. i 17 maja 2017 r., a także 28 lutego 2018 r. wydał decyzje administracyjne (rozstrzygając sprawy), które następnie podlegały uchyleniu. W tym zakresie strona skarżąca argumentuje z powołaniem się na przesłanki, że sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym i nieuzasadnione przedłużenie postępowania. Jednak żadnych miarodajnych konkretów w odniesieniu do toku postępowania prowadzonego przez PINB strona skarżąca nie przywołuje w skardze kasacyjnej, bazując jedynie na ogólnych twierdzeniach i definicjach pojęć bądź wskazując na brak działań PINB, jak np. to, że organ ten nie informował o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, nie wyznaczał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczał o możliwości wniesienia ponaglenia. Tymczasem Sąd I instancji powyżej omawiany okres postępowania przed PINB ocenił jako charakteryzujący się racjonalną koncentracją dowodów i sprawnym prowadzeniu kolejnych czynności dowodowych, z uwzględnieniem przysługującego obu stronom tego postępowania, prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów, a także zgłoszenia ewentualnych wniosków. Każdorazowo bowiem organ jeżeli ustalał datę rozprawy administracyjnej to informował o tym strony postępowania, a po zebraniu materiału dowodowego każdorazowo w trybie art. 10 § 1 K.p.a. informował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o tym, że decyzja zostanie wydana w terminie 30 dni od dnia zapoznania się stron z aktami sprawy z powołaniem się na art. 36 K.p.a. Z tych względów brak jest racjonalnych argumentów, które pozwalałyby uznać, że PINB prowadził postępowanie w sposób przewlekły, uwzględniając także okoliczność, że w toku postępowania skarżące pozostawały aktywne, o czym świadczą kolejne składane w toku postępowania pisma, w których – w związku z podejmowanymi przez organ działaniami procesowymi – prezentowały swoje dodatkowe wywody, co też wymagało od organu dokonania stosownej weryfikacji prezentowanego stanowiska skarżących, na co potrzebny jest odpowiedni czas. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 61 § 1, 3 i 4 K.p.a.; art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 61a § 1 K.p.a.; oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 8 § 1 i art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, że decyzja PINB z 10 lipca 2019 r. zapadła niezgodnie z wiążącą na podstawie art. 170 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w wyroku Sądu Administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego mają w niniejszej sprawie znaczenie dwa wyroki NSA, tj. z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 877/18 i z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3408/18. Należy dostrzec, że ww. decyzja PINB z 10 lipca 2019 r. została wydana jedynie po wyroku o sygn. akt II OSK 877/18, co nastąpiło po przekazaniu akt administracyjnych przez WINB w dniu 5 czerwca 2019 r. ze wskazaniem przez WINB, że wymagane jest uwzględnienie przez PINB zaleceń zawartych w tym wyroku o sygn. akt II OSK 877/18 (uchylającym m.in. decyzję PINB z 27 kwietnia 2017 r., znak: PINB.5160.1.48.2016, o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy szklarni). W tym czasie i do 19 grudnia 2019 r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja WINB z 18 kwietnia 2018 r., nr OA.7721.20.1.2018, uchylająca decyzję PINB z 28 lutego 2018 r. i umarzająca w całości postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni. Wynika z tego, że dopiero po wyroku o sygn. akt II OSK 3408/18 postępowaniu administracyjnemu można było nadać dalszy bieg, co oznacza, że decyzja PINB z 10 lipca 2019 r. i niezależnie od jej treści została wydana przedwcześnie, co zasadniczo w odniesieniu do tego działania PINB tego rodzaju okoliczności wykluczają możliwość stwierdzenia jakiejkolwiek przewlekłości. Organ odwoławczy przy piśmie z 21 kwietnia 2020 r. przekazał PINB (24 kwietnia 2020 r. data wpływu do organu) akta wraz z wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 3408/18, którym m.in. uchylono decyzję PINB z 28 lutego 2018 r., znak: PINB.5160.1.42.2016, o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni, usytuowanych na działce nr 1814 w Sanoku. Należy wskazać, że zwrot tych akt wraz z wyrokiem o sygn. akt II OSK 3408/18 nastąpił w czasie, gdy od dnia 20 marca 2020 r. w Polsce obowiązywał stan epidemii, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Dlatego też posiada usprawiedliwione podstawy ocena Sądu I instancji, który podkreślił, że wydanie przez PINB postanowienia z 12 maja 2020 r. o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia stanu epidemii wywołanego COVID-19 (następnie uchylonego przez WINB) nie wyczerpuje przesłanek przewlekłości postępowania. Trafnie nadto wywiódł Sąd I instancji, że na dalszym etapie postępowania zaistniały problem prawny na tle przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tzw. "zagadnienia wstępnego", także wyklucza możliwość stwierdzenia, że PINB prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Dopiero merytorycznie o braku przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z wszczętym postępowaniem rozgraniczeniowym przesądził NSA z wyroku z 15 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 801/23, na co też trafnie wskazał Sąd I instancji. A zatem ma rację Sąd I instancji, że tego rodzaju okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają uznać, że brak przesłanki do zawieszenia postępowania był oczywisty, skoro zarówno organ odwoławczy, jak i WSA w Rzeszowie zaakceptowały zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe. W tym zakresie należy w pełni podzielić ocenę Sądu I instancji, który niewadliwie wskazał, że stwierdzona w sposób następczy nieprawidłowość kolejnych orzeczeń w przedmiocie zawieszenia postępowania nie może być oceniana jako oczywiste naruszenie prawa przez PINB, czy też dokonywanie przez ten organ czynności przewlekle (pozornie bądź oczywiście bezzasadnie), w celu odwlekania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku art. 151 i art. 170 p.p.s.a., a także w związku z art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a.; art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu, skoro w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który w postępowaniu PINB nie doszukał się przewlekłości postępowania, także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Brak bowiem stwierdzenia przewlekłości postępowania wykluczało możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, jak i zasądzenia na rzecz skarżących jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.