I OSK 2218/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 254/24 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 grudnia 2023 r., nr Rep. 2960/ŚR/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W OLSZTYNIE WYROKIEM Z 30 LIPCA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ I. R. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 18 GRUDNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpatrzenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; 2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 151 p.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, wykraczając poza granice tej swobody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że skarżąca wnioskiem z 9 października 2023 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem. Decyzją z 10 listopada 2023 r. Burmistrz [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że niepełnosprawność męża wnioskodawczyni powstała po ukończeniu przez niego 18-tego roku życia a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 18 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji co do kwestii wieku niepełnosprawnego, w którym powstała niepełnosprawność jako okoliczności uniemożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia ani wpływu pozostawania w związku małżeńskim na możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało natomiast, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, co wskazuje na fakt niespełnienia przesłanek uzyskania tego świadczenia. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Kolegium co do wieku powstania niepełnosprawności i pozostawania przez niepełnosprawnego w związku małżeńskim jako okoliczności pozostających bez wpływu na możliwość uzyskania wnioskowanego świadczenia. Sąd wywiódł także, że świadczenie pielęgnacyjne jest swoistą rekompensatą za utratę możliwości zarobkowania w związku z koniecznością podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. W jego ocenie, do przyznania zatem tego świadczenia, niezbędne jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy częstotliwością świadczonej pomocy a zaprzestaniem aktywności zawodowej. Uznał przy tym, że zakres czynności pomocowych świadczonych przez skarżącą na rzecz niepełnosprawnego męża i ich częstotliwość nie wykazują takiego związku i czynności te mogą być podejmowane bez konieczności zaprzestania pracy zawodowej. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w punktach poprzedzających] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem męża oraz że legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22, z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2131/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). W sytuacji zatem, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2343/22). Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z organem odwoławczym i Sądem pierwszej instancji, że sytuacja skarżącej nie cechuje się wskazanym powyżej związkiem. Opieka sprawowana przez skarżącą zgodnie z ustaleniami zawartymi w rodzinnym wywiadzie środowiskowym polega na pomocy w ubieraniu się, higienie osobistej, przygotowywaniu posiłków i ich podawaniu, towarzyszeniu mężowi w wizytach lekarskich, umawianiu wizyt lekarskich, podawaniu leków, smarowaniu maściami, robieniu zakupów, sprzątaniu, praniu, prowadzeniu do toalety w przypadku pogorszenia stanu zdrowia oraz towarzyszeniu w załatwianiu spraw urzędowych. Jak wynika zatem z ustaleń wywiadu środowiskowego, zasadnicza część czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą ma charakter zwykłych czynności polegających na prowadzeniu gospodarstwa domowego, które nie uzasadniają rezygnacji z zatrudnienia. Z kolei pozostałe czynności wykonywane są sporadycznie bądź codziennie, ale ich nasilenie nie wskazuje, że przy prawidłowej organizacji czasu nie mogą one zostać pogodzone z aktywnością zawodową. Jednocześnie należy odnotować, że zgromadzone w sprawie dowody nie wskazują, że czynności te z uwagi na stan zdrowia męża skarżącej podejmowane są z częstotliwością wykluczającą pogodzenie pracy zawodowej z opieką nad osobą niepełnosprawną. Odnotować przy tym także należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania związanych z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, nie wskazał jakich okoliczności nie ustaliły organy prowadzące postępowanie i jakich dowodów nie przeprowadziły. W sytuacji takiej brak jest podstaw do uznania, że ocena okoliczności wynikających ze zgromadzonych dowodów miała charakter dowolny. Wyjaśnić w tym miejscu także należy, że uznanie określonej okoliczności za udowodnioną, w myśl art. 80 k.p.a., następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Oznacza to, że każdy dowód w sprawie podlega określonej ocenie, której wyniki decydują o ostatecznym kształcie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Nie można zatem uznać za prawidłowe stanowiska autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym okoliczności zawarte w rodzinnym wywiadzie środowiskowym jako niezanegowane odrębnymi dowodami należy uznać za udowodnione. Stanowisko takie prowadziłoby do przyjęcia związanej a nie swobodnej teorii dowodów. Zauważyć przy tym należy, że prowadzące postępowanie organy nie negowały wynikającego z wywiadu środowiskowego faktu podejmowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem, a jedynie na podstawie zgromadzonych dowodów organ odwoławczy zakwestionował istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podejmowaniem czynności opiekuńczych (ich zakresem i częstotliwością) a koniecznością rezygnacji z aktywności zawodowej. Mając na uwadze powyższe wywody w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. okazał się niezasadny. W wyniku powyższego za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie nie można było bowiem stwierdzić, że orzekające w sprawie organy oraz Sąd pierwszej instancji dokonały błędnej wykładni normy prawnej na podstawie tego przepisu. Ponadto dokonane w sprawie ustalenia wskazywały w sposób oczywisty, że na skutek niewykazania, że pomiędzy czynnościami opiekuńczymi a zaprzestaniem przez skarżącą aktywności zawodowej występował związek przyczynowo-skutkowy wymagany przywołanym przepisem. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21, czy z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1436/22). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w sposób sformułowany w skardze kasacyjnej nie mógł przynieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej. Wprawdzie z lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu można wywnioskować, że jest on powiązany funkcjonalnie z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej i jego zasadność jest pochodną prawidłowości pozostałych zarzutów, ale w związku z brakiem podstaw do uwzględnienia tych zarzutów również analizowany zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.