I SA/Wa 151/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Dorota Kozub – Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.R i D.R na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.R i D.R solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. R. i D. R. (dalej także, jako: skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także, jako: Kolegium) z dnia 9 listopada 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Stan sprawy przedstawia się następująco. Decyzją nr 1256/2003 z dnia 9 grudnia 2003 r. Prezydent m. st. Warszawy orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...]. W pkt I decyzji ustanowił na rzecz D. i M. R. (następcy prawni przeddekretowych właścicieli) na zasadach wspólności ustawowej prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,5540 ułamkowej części gruntu zabudowanego o pow. 590 m2, ozn. jako dz. nr ew. [...] z obr. [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. W pkt II organ ustalił czynsz symboliczny w kwocie [...] zł. W pkt III Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ułamkowej części ww. gruntu, wynoszącej 0,446, należącej do właścicieli sprzedanych lokali w budynku przy ul. [...]. W dniu 28 września 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął sprzeciw Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 grudnia 2003 r., ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], opisanej w księdze wieczystej [...], ozn. jako dz. ew. nr [...] z obr. [...]. W sprzeciwie Prokurator podniósł, że kwestionowana decyzja Prezydenta m. st. Warszawy rażąco naruszyła przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pominięcie w jej treści wyodrębnionego lokalu nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego wyliczenia ułamkowej części gruntu, co do której odmówiono D. i M. R. ustanowienia użytkowania wieczystego. Ponadto zdaniem Prokuratora, organ naruszył także przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez pominięcie w decyzji właścicieli lokalu nr [...]. Kolegium w dniu 30 stycznia 2019 r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 grudnia 2003 r. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu, decyzją nr KOC/5760/Go/18 z dnia 15 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 grudnia 2003 r. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w W. Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 907/19 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 15 marca 2019 r., nakazując Kolegium wydanie decyzji merytorycznej. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją nr KOC/4248/Go/20 z dnia 14 stycznia 2021 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia 9 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pominięcie strony postępowania nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, dla takiej sytuacji przewidziana jest w K.p.a. instytucja wznowienia postępowania. Kolegium przeanalizowało treść zakwestionowanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy i nie znalazło innych podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w dniu 15 lutego 2021 r. Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej ponownie wskazując, iż właściciel lokalu nr [...] nie został uwzględniony w treści decyzji z dnia 9 grudnia 2003 r. mimo wyodrębnienia ww. lokalu. Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło decyzję z dnia 14 stycznia 2021 r. i na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. stwierdziło, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 grudnia 2003 r., ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że po przeanalizowaniu decyzji oraz akt postępowania stwierdziło, że faktycznie, jak podnosi Prokurator, w decyzji pominięty został lokal [...]. Analiza znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów datowanego na dzień 28 maja 2003 r. wskazuje, że w wypisie tym brak jest wskazanego wyżej lokalu. Jednakże, na co wskazuje księga wieczysta lokalu, a także znajdująca się w aktach umowa sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] (karta 148), w dacie wydania decyzji nr 1256/2003 z dnia 9 grudnia 2003 r., przedmiotowy lokal był już wyodrębniony, a wraz ze sprzedażą lokalu został oddany w użytkowanie wieczyste udział w gruncie wynoszący 0,015 (umowa sprzedaży lokalu zawarta została w dniu 28 maja 1990 r. Rep. [...]). Prokurator zarzucił, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem Prezydent m. st. Warszawy - nie uwzględniając sprzedanego lokalu nr [...] - błędnie wyliczył udziały należne D. i M. R. Kolegium podzieliło stanowisko Prokuratora. Bez wątpienia w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 grudnia 2003 r. pominięci zostali właściciele lokalu nr [...], co samo w sobie faktycznie stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Kolegium wskazało, że na uwadze mieć jednak trzeba, że nieuwzględnienie ww. stron w postępowaniu, a także w treści decyzji było konsekwencją niewłaściwego ustalenia udziałów poszczególnych lokali w nieruchomości przy ul. [...]. Lokalu nr [...] brak było w wypisie z rejestru gruntów, ponadto - co wynika zarówno z decyzji o sprzedaży lokalu, jak i aktu notarialnego - w obu tych dokumentach widnieje błędna księga wieczysta, z której nastąpiło wyodrębnienie. Kolegium podkreśliło nadto, że ustanowienie udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu w części ułamkowej wiąże się z określeniem zakresu uprawnień współużytkownika wieczystego względem rzeczy wspólnej. Wielkość tego udziału wynika z tytułu, który stał się podstawą jego ustanowienia. Tytuł własności do nieruchomości będzie bowiem stanowił podstawę do ustanowienia udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu w części ułamkowej oraz będzie przesądzał o wielkości tego udziału. Oznacza to, że pominięcie udziału właścicieli lokalu nr [...] w nieruchomości wspólnej spowodowało błędne ustalenie ilości udziałów należnych następcom właścicieli przeddekretowych. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Dalej organ wskazał, że musi brać pod uwagę stan prawny na datę wydania decyzji. W dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Kolegium powołując się na art. 156 § 2 K.p.a. w nowym brzmieniu podniosło, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, ze decyzja została doręczona stronom postępowania między 15 grudnia 2003 r. a 29 lutego 2004 r. Niewątpliwie zatem doręczenie decyzji nastąpiło z dniem wejścia decyzji do obrotu, tj. z dniem 15 grudnia 2003 r., kiedy to doręczono decyzję pierwszej ze stron. Powyższe powoduje, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 grudnia 2003 r. W konsekwencji Kolegium uchyliło decyzję Kolegium z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. KOC/4218/Go/20 i orzekło, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr 1256/2003 z dnia 9 grudnia 2003 r., wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie skarżących jako strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w sprawie decyzji z dnia 9 grudnia 2003 r., co skutkowało naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego gwarantujących stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) korzystania z uprawnień procesowych i wypowiadania się co do zebranych dowodów i podnoszonych twierdzeń (art. 81 K.p.a.), pomimo, że skarżący byli adresatami decyzji z dnia 9 grudnia 2003 r., wobec czego uniemożliwiono im wzięcie udziału w postępowaniu, w wyniku którego organ rozstrzygnął, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi o wyczerpaniu przesłanki do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając powyższe na względzie wniesiono o: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako P.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r., w całości; 2. na podstawie art. 200 P.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie po 17 zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący byli stroną postępowania i adresatami decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 grudnia 2003 r. O postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, wszczętym z inicjatywy Prokuratora, skarżący nie zostali powiadomieni i nie mieli możliwości wzięcia czynnego udziału, pomimo, że decyzja ta przyznawała na ich rzecz oznaczone prawa i obowiązki. Jako że organ wydając zaskarżoną decyzję rozstrzygnął co do niej merytorycznie, skarżący - jako jej adresaci - mieli prawo do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze strony i wypowiedzenia się co do dowodów i twierdzeń podnoszonych przez wnioskującego Prokuratora - prawo to zostało jednak naruszone, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podnoszone przez skarżących argumenty nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej, jako: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). W tej sprawie skarżący w skardze podnieśli, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albowiem skarżący bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu mimo, że legitymują się interesem prawnym w tej sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd skarżących. Organ w sposób nieuprawniony pominął skarżących w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Jak wynika bowiem z akt sprawy postępowanie nieważnościowe zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło oceny – z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. – decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 marca 2003 r., którą to organ orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...]. W pkt I decyzji ustanowił na rzecz skarżących na zasadach wspólności ustawowej prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,5540 ułamkowej części gruntu zabudowanego o pow. 590 m2, ozn. jako dz. nr ew. [...] z obr. [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. W pkt II organ ustalił czynsz symboliczny w kwocie [...] zł. W pkt III Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ułamkowej części ww. gruntu, wynoszącej 0,446, należącej do właścicieli sprzedanych lokali w budynku przy ul. [...]. Weryfikacja tej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym nastąpiła na skutek sprzeciwu Prokuratora. Postępowanie wszczęte zostało zatem z urzędu. O tym fakcie skarżący nie zostali jednak zawiadomieni, jak i niedoręczono im wydawanych w sprawie rozstrzygnięć. Niewątpliwie jednak zaskarżona decyzja dotyczy ich interesu prawnego, rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach, skoro orzeczono w niej o nieprawidłowym wyliczeniu udziału należnego skarżącym w prawie użytkowania wieczystego. W tych okolicznościach sprawy zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana w I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 566/21, który to pogląd orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni aprobuje, każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji in meritum, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dodatkowo wyjaśnić należy, że uchybienie procesowe polegające na tym, że strona postępowania administracyjnego bez własnej nie brała udziału w postępowaniu stanowi jedną z przyczyn uwzględnienia skargi określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Jest to konsekwencja unormowania art. 147 K.p.a. Zgodnie z art. 147 zdanie drugie K.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze K.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13). Skoro skarżący powołali się w skardze na okoliczność, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albowiem bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu – to Sąd zobowiązany był, po stwierdzeniu, że w istocie taka podstawa zaistniała, do uchylenia zaskarżonej decyzji. Prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1259/17). Ponadto, w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt I FSK 1167/18). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzi postępowanie administracyjne z udziałem wszystkich stron postępowania.