I OSK 2625/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 395/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 400.62/C-4/VI/23 w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 31 marca 2023 r. nr DSK-X.6826.18.2022, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz Spółdzielni [...] z siedzibą w B. kwotę 660,00 zł (sześćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 lipca 2023 r. II SA/Bk 395/23 oddalił skargę Spółdzielni [...] z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 400.62/C-4/VI/23 w przedmiocie wydania zaświadczenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r. nr DSK-X.6826.18.2022 Prezydent Miasta Białegostoku odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ulicy S., D., D., K., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku prowadzi księgę wieczystą nr [...] argumentując, że nie ma ona przeznaczenia mieszkaniowego, dlatego nie może podlegać przekształceniu na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1495 ze zm., dalej ustawa). Uwzględniając zażalenie Spółdzielni na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 400.255/E-14/XV/22 uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem dodatkowego wyjaśnienia postawy naliczania opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w oparciu o stawkę 1% wartości nieruchomości, która odpowiada celowi mieszkalnemu. Postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r. nr DSK-X.6826.18.2022 Prezydent Miasta Białegostoku ponownie odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółdzielnia podkreślając ścisły związek funkcjonalny przedmiotowego gruntu z nieruchomościami sąsiednimi, na których posadowione są budynki mieszkalne oraz ich powiązanie trwające od momentu przekazania w użytkowanie wieczyste. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 400.62/C-4/VI/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni [...] (dalej skarżąca lub spółdzielnia) na postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 31 marca 2023 r. nr DSK-X.6826.18.2022 o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, składającej się z działek o nr geod. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], położonej w B., dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku prowadzi księgę wieczystą nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie podzieliło argumentacji zażalenia i postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że stanowisko judykatury co do tego, czy pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie, nie jest jednolite, tym niemniej opowiedziało się za rozumieniem nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. Podzielając w tym zakresie stanowisko NSA wyrażone m.in. w wyrokach (I OSK 963/21, I OSK 236/21, I OSK 237/21), podkreśliło, że wydawanie zaświadczeń potwierdzających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz dokonywanie weryfikacji wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust.1 i 2 oraz art 1a ustawy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, odbywa się wyłącznie w oparciu o informacje wynikające z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych. Wyłącza to zaś konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia i charakteru funkcjonalnych powiązań pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami. Skargę do sądu administracyjnego wywiodła Spółdzielnia, która zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez błędną interpretację pojęcia nieruchomości oraz niewłaściwe przyjęcie zakresu stosowania przedmiotowej ustawy; art. 7 ustawy kpa poprzez nierespektowanie przez organ ustaleń ostatecznych decyzji administracyjnych oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uchybieniami i w niepełnym zakresie; art. 7a § 1 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść wnioskodawcy w sprawie uprawnień przysługujących stronie do przekształcenia prawa do gruntu, w sytuacji wystąpienia wątpliwości interpretacyjnych; art. 8 kpa poprzez działanie niewzbudzające zaufania do władzy publicznej z pominięciem zasady bezstronności; art. 80 kpa poprzez błędną ocenę przedstawionych dowodów w kwestii udowodnienia przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu swego stanowiska Spółdzielnia w pierwszej kolejności przedstawiła historyczny kontekst powstania użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o przekształcenie wskazując, że przedmiotowa nieruchomość w chwili przekazywania w użytkowanie wieczyste posiadała inną numerację, a samo użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni w latach 80-tych XX wieku. Na ww. działkach oddanych w użytkowanie wieczyste powstało w tym czasie osiedle budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu osiedla w niezbędną infrastrukturę, taką jak: dojazdy do budynków, chodniki zieleń osiedlowa, garaże, miejsca postojowe, place zabaw, stacje transformatorowe przyłącza do budynków. Spółdzielnia zarzuciła też organowi odwoławczemu niewłaściwą – wieczystoksięgową interpretację pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy). Jak podkreśliła, w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest odmienne stanowisko, według którego pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, a należy rozumieć je funkcjonalnie, zgodnie z celem ustawy. W dalszej kolejności strona skarżąca zaznaczyła, że fakt skorzystania przez Spółdzielnię z wcześniejszej możliwości przekształcenia (wykupu) części gruntów mieszkaniowych będących w użytkowaniu wieczystym, na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z 2018 r. nie mogą stanowić przeszkody do przekształcenia w prawo własności pozostałych gruntów będących infrastrukturą istniejącego osiedla mieszkaniowego. Spółdzielnia nie zgodziła się również z tezą organów o braku tożsamości podmiotowej między gruntem będącym przedmiotem wniosku o przekształcenie oraz gruntów sąsiednich, na których znajdują się budynki mieszkalne. Podkreśliła, że współwłasność w gruncie, na którym znajdują się budynki mieszkalne jest związana z ustanawianiem na rzecz mieszkańców odrębnej własności lokali. Tego rodzaju czynności są zaś obowiązkiem Spółdzielni wynikającym z przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W żadnym stopniu nie wpływa to jednak na zmianę charakteru gruntu. W dalszym ciągu grunty pod budynkami mieszkalnymi, jak i grunty na których znajduje się infrastruktura osiedlowa posiadają niezmiennie cel mieszkaniowy i są zarządzane w ramach Spółdzielni. Końcowo skarżąca zaznaczyła, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż teren będącej przedmiotem postępowania - nieruchomości, złożonej z działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jest gruntem, który od początku jest nierozerwalnie związany z budynkami mieszkalnymi znajdującymi się na działkach sąsiednich, stanowiąc integralną część infrastruktury osiedlowej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej, oraz prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Nie zmienia tego fakt, iż infrastruktura ta znajduje się w innej księdze wieczystej, niż grunty, na których znajdują się same bryły budynków mieszkalnych. Na tej podstawie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powołanym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji oddalił skargę. Wskazał, że istotą sporu pomiędzy stronami pozostaje kwestia, czy wyżej opisana nieruchomość, stanowiącą infrastrukturę osiedlową, spełnia definicję gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, a w konsekwencji uległa przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 ze zm.), skoro nie ma posadowionych na niej budynków mieszkalnych, a grunt ten jest wyodrębniony geodezyjnie i ma odrębną księgę wieczystą. Sąd wskazał, że wprawdzie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które wprost powołuje się w skardze Spółdzielnia (m.in. wyroki w sprawach: I OSK 200/21, I OSK 227/21, I OSK 557/21, CBOSA), podkreśla się, że skoro celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności, to jego zdaniem, pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, a należy je rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością będzie zatem nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom) – tak też NSA w wyroku z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1738/21 (CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie, co do zasady zgodził się z zaprezentowaną wyżej linią orzecznictwa NSA, tym niemniej uznał, że istotny jest nie tylko związek funkcjonalny istniejący pomiędzy nieruchomością stanowiącą niezbędną infrastrukturę, a nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi, który umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale również istnienie tożsamości podmiotowej i prawnej pomiędzy tymi nieruchomościami, czyli prawo użytkowania wieczystego obu nieruchomości powinno przysługiwać tym samym podmiotom. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że samo istnienie na wnioskowanej nieruchomości opisanych wyżej obiektów, umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych położonych na działkach sąsiednich, nie powoduje, że nieruchomość ta staje się z tej przyczyny zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów. Poza sporem jest bowiem, że nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, z którymi funkcjonalnie związana jest, zdaniem Spółdzielni, wnioskowana do przekształcenia – nieruchomość, nie były przedmiotem przekształcenia na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, a na dzień przekształcenia stanowiły współwłasność skarżącej Spółdzielni i osób fizycznych. Mając zatem na uwadze, że wnioskowana do przekształcenia działka ma zarówno inny status prawny, jak również własnościowy, albowiem nieruchomość zabudowana mieszkaniowo stanowi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej i osób fizycznych, a wnioskowana nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, to pomimo, że nieruchomość ta jest funkcjonalnie związana z gruntem zbudowanym mieszkaniowo, to nie mogła ulec przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Skoro na wnioskowanej do przekształcenia nieruchomości znajduje się tylko i wyłącznie infrastruktura osiedlowa (okoliczność bezsporna), to nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego tejże nieruchomości w prawo własności na podstawie ww. ustawy. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunku przekształcenia wskazanego w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, wobec czego należało odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia. Skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia [...] z siedzibą w B., reprezentowana przez r. pr. A.S. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lipca 2023 r. II SA/Bk 395/23 w całości i zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 904) - dalej ustawa o przekształceniu, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że: a) dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomość skarżącej, stanowiącą część infrastruktury osiedla mieszkaniowego, nie spełnia definicji gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy; b) nieruchomość skarżącej, stanowiąca infrastrukturę osiedlową nie spełnia warunku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, z uwagi na odmienny stan prawny i właścicielski z nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe; 2) naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o przekształceniu, poprzez przyjęcie, że pod pojęciem nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć wyłącznie nieruchomość zabudowaną bryłami budynków, o których mowa w art. 1 ust. 2 i art. la ustawy o przekształceniu, wobec czego z reżimu ustawy o przekształceniu wykluczone są nieruchomości zabudowane infrastrukturą osiedlową funkcjonalnie powiązane z takimi nieruchomościami, w sytuacji gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z wielorodzinnych budynków mieszkaniowych, pozbawionych dostępu do drogi publicznej a także poprzez przyjęcie, iż pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe sprowadza się wyłącznie do jej rozumienia w ujęciu wieczystoksięgowym, a nie funkcjonalnym; 3) naruszenie art. 24 ust. 1 i ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 146) w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu poprzez przyjęcie, że przekształceniu nie podlegają gruntu niezabudowane, wyodrębnione geodezyjnie i posiadające urządzoną księgę wieczystą w sytuacji, gdy umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo; 4) naruszenie art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu, w związku z art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 438) poprzez przyjęcie, iż realizacja żądania członków spółdzielni w przedmiocie ustanowienia odrębnej własności lokali, skutkująca współwłasnością (wraz ze Spółdzielnią) gruntu zabudowanego mieszkaniowo, wyłącza uprawnienie skarżącej przekształcenia wnioskowanych gruntów w prawo własności; 5) naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie zakresu sprawowania kontroli przez sądy administracyjne, które powinno być dokonywane pod kątem zgodności z prawem, a nie powinno obejmować oceny merytorycznej przyjętych rozwiązań. II. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 ppsa poprzez wydanie wyroku bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności poprzez brak ustalenia istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i odrębnymi nieruchomościami, jak również poprzez brak wyjaśnienia wpływu realizacji przez skarżącą obowiązków ustanowienia odrębnej własności lokali wynikających z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych na jej uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; W związku z powyższym, skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu; ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 ppsa w związku z art. 188 ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 ppsa. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716, zm. poz. 2450; z 2019 r. poz. 1309 i 270). Przy wykładni wskazanych przepisów ustawy, zasadniczą kwestią jest ustalenie relacji między pojęciem gruntu i pojęciem nieruchomości, jakimi posłużył się ustawodawca. Przekształcenie, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 upuw, dotyczy gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe; gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe są zaś nieruchomości zabudowane w sposób określony w art. 1 ust. 2 upuw. Z tego względu zasadniczego znaczenia nabiera to, w jaki sposób termin "nieruchomość" użyty w ustawie z 2018 r., będzie rozumiany. Jak wskazano w komentarzu do ustawy, wyznaczony w art. 1 ust. 1-3 jej zakres przedmiotowy nie został przez ustawodawcę opisany w sposób precyzyjny i może rodzić wątpliwości (Łukasz Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 1, uw. 3). Ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają. Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, bowiem istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Takim właśnie wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości posłużono się w sprawie na etapie postępowania administracyjnego, co nietrafnie zaaprobował Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że stanowisko judykatury w kwestii tego, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym), nie jest jednolite. W wyrokach z: 19.5.2021 r. I OSK 200/21 i I OSK 227/21; 19.10.2021 r. I OSK 557/21; 19.11.2021 r. I OSK 608/21; 12.5.2022 r. I OSK 1738/21, 10.5.2023 r. I OSK 854/22; 10.1.2024 r. I OSK 1791/20; 24.1.2024 r. I OSK 1738/20; 29.2.2024 r. I OSK 2352/20 i 2381/20 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Odmienne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z: 28. 5.2021 r. I OSK 236/21 i I OSK 237/21; 3.3.2022 r. I OSK 963/21, opowiadając się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości. Choć kwestia ta nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądowym, to Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za przyjęciem dla potrzeb stosowania ustawy z 2018 r. materialnoprawnego (funkcjonalnego), a nie wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości. Przemawia za tym szereg argumentów. Po pierwsze, jak wskazuje również Komentator, przyjęcie na potrzeby stosowania ustawy rozumienia wieczystoksięgowego może prowadzić do rozlicznych komplikacji, związanych z faktem, że mieszkaniowa zabudowa terenu nie zawsze dotyczy działek objętych jedną księgą wieczystą. Przyjęcie dla potrzeb ustawy koncepcji wieczystoksięgowej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na których znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia, zaś druga nieruchomość, zajęta pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym (niemniej jednak w takiej sytuacji warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy do czynienia z dwoma nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym). Po drugie, ustawa z 2018 r. nie definiuje pojęcia nieruchomości. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji odwołał się do wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości, w myśl którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. W systemie prawa można odnaleźć jednak wiele definicji nieruchomości, formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać na definicje nieruchomości w prawie podatkowym, formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, na co wskazano w szczególności w skardze kasacyjnej. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych winno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (wyroki NSA z: 23.8.2007 r. II OSK 1118/06; 4.12.2008 r. II OSK 1536/07). Celem ustawy z 2018 r. jest umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu przez założenie dwu ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste, ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA, biorąc pod uwagę cel ustawy z 2018 r., pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i mający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowalnych związanych z tymi budynkami, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 upuw. Ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję zaświadczenia, organ przed jego wydaniem nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 kpa, może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające. Odgrywa ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów albo stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Ponieważ w postępowaniu oparto się na wieczystoksięgowym rozumieniu nieruchomości, kwestia związana ze sposobem i funkcją zagospodarowania przedmiotowej działki nie była uprzednio badana. W ponownie prowadzonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy, uwzględniając przedstawione rozumienie "nieruchomości gruntowej" będą obligowane do określenia, czy będący w ich posiadaniu materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez ubiegającą się o zaświadczenie Spółkę, pozwala na stwierdzenie podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 ppsa. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają dla organów z przedstawionego stanowiska w kwestii wykładni art. 1 ust. 1-3 upuw (art. 153 ppsa).