II SA/Gl 737/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 marca 2022 r. nr IFVIII.7581.1.81.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w kwestii umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy R. kwotę 1031 (tysiąc trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Śląski (dalej – organ odwoławczy) decyzją z dnia 14 marca 2022 r. nr IFVIII.7581.1.81.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania Wojewody Śląskiego, uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 21 września 2021 r. nr [...] i orzekł: 1) ustalić odszkodowanie w wysokości 3.260 zł na rzecz Skarbu Państwa, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie R. , obręb N. , oznaczonej jako: – działka nr [...] o powierzchni 0,0042 ha, powstała z podziału działki nr [...] , – działka nr [...] o powierzchni 0,0032 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. , 2) odmówić powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, 3) zobowiązać Prezydenta Miasta R. do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 3 marca 2021 r. nr [...] (znak [...]) udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi, budowa kanalizacji deszczowej i oświetlenia oraz przebudowa sieci teletechnicznej i elektrycznej w ramach zadania pn. budowa łącznika ulic [...] w R. ". Z dniem uprawomocnienia się powyższej decyzji nieruchomość położona w gminie R. , obręb R. , oznaczona jako działki nr [...] i [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy R. . Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej powyższej nieruchomości, przed przejęciem z mocy prawa na rzecz Gminy R. powyższe działki stanowiły własność Skarbu Państwa. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 21 września 2021 r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Miasta R. prawa własności nieruchomości położonej w Gminie R. , obrębie N. , k.m. 1 oznaczonej jako działki [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0042 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. , przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi, budowa kanalizacji deszczowej i oświetlenia oraz przebudowa sieci teletechnicznej i elektrycznej w ramach zadania pn. budowa łącznika ulic [...] w R. ". W motywach decyzji wskazano, że na treść rozstrzygnięcia miały wpływ oświadczenia Prezydenta Miasta z dnia 27 lipca 2021 r. i 9 czerwca 2021 r. o zrzeczeniu się przez Skarb Państwa (reprezentowany przez Prezydenta Miasta R. ) z odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy R. prawa własności powyższych działek. W odwołaniu z dnia 24 września 2021 r. Wojewoda Śląski, działający w imieniu Skarbu Państwa, zarzucił rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu naruszenie: – art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy; – art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm. - dalej specustawa) poprzez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie poprzez złożenie przez Prezydenta Miasta R. za Skarb Państwa oświadczenia o zrzeczeniu się należnego odszkodowania; – art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm. - dalej u.g.n.) poprzez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie przyjmujące, iż Prezydent Miasta R. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie ustalił należnego odszkodowania Skarbowi Państwa oraz umorzył postępowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Wojewoda wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 14 marca 2022 r. uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i orzekł: 1) ustalić odszkodowanie w wysokości 3.260 zł na rzecz Skarbu Państwa, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie R. , obręb N. , oznaczonej jako: – działka nr [...] o powierzchni 0,0042 ha, powstała z podziału działki nr [...] , – działka nr [...] o powierzchni 0,0032 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. , 2) odmówić powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy, 3) zobowiązać Prezydenta Miasta R. do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie. Wskazano, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy nieruchomości nie posiada uchybień. Jednocześnie stwierdzono, że istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia, czy Prezydent Miasta R. miał prawo zrzec się odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa. Przywołano treść art. 23 ust. 1e u.g.n. wskazując, że w niniejszym przypadku to Wojewoda reprezentuje Skarb Państwa i to on był uprawniony do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta R. ustalając strony postępowania uznał, iż organem reprezentującym Skarb Państwa jest Wojewoda Śląski, a jednocześnie to Prezydent Miasta R. oświadczeniami z dnia 27 lipca 2021 r. i 9 czerwca 2021 r. zrzekł się w całości odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Powyższe, zdaniem Wojewody, doprowadziło do podwójnej reprezentacji Skarbu Państwa – przez starostę i wojewodę, a było spowodowane błędną wykładnią art. 23 ust. 1e u.g.n. Wojewoda nie podzielił również twierdzenia Prezydenta Miasta R. , iż art. 12 ust. 7 specustawy upoważnia go do złożenia przedmiotowego oświadczenia. W związku z powyższym Wojewoda uznał, iż w sprawie nie zostało skutecznie złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za prawo własności nieruchomości. W skardze z dnia 11 kwietnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Gminy R. zarzucił decyzji Wojewody Śląskiego naruszenie: 1) art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis nie stanowi wyłącznie normy procesowej ustalającej wojewodę reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu; 2) art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis stanowi normę prawa materialnego uprawniającą wojewodę, z pominięciem Prezydenta Miasta R. działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy; 3) art. 11, art. 11a w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis stanowi normę prawa materialnego uprawniającą wojewodę, z pominięciem Prezydenta Miasta R. , działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy; 4) art. 12 ust. 8 specustawy poprzez jego niezastosowanie, a to w sytuacji złożenia przez uprawniony organ oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania i jego funkcjonowania w obrocie prawnym, orzeczenie w sposób odmienny niż wskazany w jego dyspozycji; 5) art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzję wydał pracownik organu administracji, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Gminy R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu zaakcentowano, iż art. 23 ust 1e u.g.n. dotyczy jedynie reprezentacji procesowej Skarbu Państwa przez Wojewodę Śląskiego, która nie rozciąga się na czynności materialnoprawne w zakresie zarządzanie mieniem Skarbu Państwa, czyli w niniejszym wypadku na kwestię złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy. Zaprezentowano argumenty mające potwierdzić wskazaną okoliczność. Wskazano ponadto na fakt, że oświadczenia wydane przez Prezydenta Miasta R. o zrzeczeniu się odszkodowania pozostają w obrocie prawnym, a uprawniony organ nie dokonał jego uchylenia lub odwołania. To, zdaniem pełnomocnika, także stanowiło przeszkodę do wydania zaskarżonej decyzji. Zaakcentowano również fakt niedopuszczalnej kumulacji ról Wojewody, jako organu oraz strony postępowania. Powołując się na treść art. 24 § 1 k.p.a. wskazano, że organem upoważnionym do wydania decyzji był Wojewoda Śląski, zaś w niniejszej sprawie decyzję z jego upoważnienia wydała osoba będąca pracownikiem organu – strony postępowania, co w niniejszym wypadku może prowadzić do konfliktu interesów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wnosząc o odrzucenie skargi, jednocześnie wskazując, że Prezydent Miasta R. nie był uprawniony do jej wniesienia, gdyż wydał decyzję w I instancji i nie był on stroną postępowania. Podkreślono, iż nie można łączyć roli procesowej organu administracji oraz strony postępowania. Organ odwoławczy nie przychylił się również do zarzutu Skarżącej odnośnie naruszenia art. 24 § 1 k.p.a., gdyż właściwość organu wyznaczają inne ustawy szczególne, w tym wypadku art. 9a u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania jest rozstrzygnięcie sporu co do tego, czy Prezydent Miasta R. uprawniony był do złożenia w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia w trybie art. 12 ust. 7 specustawy o zrzeczeniu się odszkodowania za działki, które z mocy prawa przeszły na rzecz Gminy R. w związku z realizacją inwestycji drogowej. W konsekwencji, czy zaistniały podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie odszkodowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Zarysowany powyżej spór był już rozstrzygany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach m.in. w wyrokach: z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1687/21, z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 13/22. W poniższych rozważaniach Sąd posłuży się przedstawioną we wskazanych orzeczeniach argumentacją, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przystępując do rozważań w pierwszej kolejności koniecznym jest zbadanie dopuszczalności skargi, w szczególności wobec wniosku Wojewody Śląskiego o jej odrzucenie. Organ odwoławczy uzasadniając ten wniosek wskazał, że Prezydent Miasta R. nie był uprawniony do wniesienia skargi, gdyż wydał decyzję w pierwszej instancji i nie był on stroną postępowania. Podkreślono, iż nie można łączyć roli procesowej organu administracji oraz strony postępowania. Przedstawiona wyżej przez organ odwoławczy argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania w rozstrzyganej sprawie wydawał Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skargę złożyła zaś Gmina R. reprezentowana przez tego Prezydenta. Gmina jest jednak odrębnym podmiotem prawa. Należy podkreślić, że w sferze publicznoprawnej jednostka samorządu terytorialnego (reprezentowana przez jej organy) występuje w roli podmiotu administrującego, stanowiącego prawo, a także podmiotu administrowanego i nadzorowanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (zob. M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, 1993, nr 3, s. 45). Nie zmienia to faktu, że jednostce samorządu terytorialnego przysługują publiczne prawa podmiotowe. W niektórych sytuacjach ich zakres będzie inny aniżeli w przypadku "naturalnych" podmiotów tych praw – osób fizycznych i prawnych (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 208-210). Jednakże analiza przepisów Konstytucji RP oraz ustaw samorządowych w sposób wyraźny wskazuje, że jednostka samorządowa posiada swój indywidualny interes prawny, którego ochronę gwarantuje się jej już w Konstytucji, a który wyznaczony jest jej pozycją ustrojową i zakresem przyznanych praw. Pogląd taki nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. postanowienia SN: z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 165/01, z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt III RN 177/01 - OSNPiUS 2003, nr 20, poz. 479; z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. akt III RN 189/01, OSNAP 2002, nr 8, poz. 177). Podobne stanowisko w tym zakresie zajęli L. Kiermaszek i R. Mikosz (L. Kiermaszek, R. Mikosz, Legitymacja skargowa jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym. ZNSA 2005/2-3 s. 34). Wskazują oni, że "niepodobna w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji uznać, że okoliczność, iż organ jednostki samorządu terytorialnego wydał w pierwszej instancji orzeczenie w postępowaniu administracyjnym, jest wystarczającym kryterium uzasadniającym zróżnicowanie pozycji prawnej tych jednostek, a także innych osób prawych, i to idącym tak daleko, że wyłączającym - w opisanej wyżej sytuacji – możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Również Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na okoliczność, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) Miasto R. jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent Miasta R. występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz. I tak jest w niniejszej sprawie (zob. postanowienia NSA z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 466/10 i I OSK 489/10, Lex nr 643302 i 647922). Natomiast w kwestii twierdzeń Wojewody Śląskiego zawartych w odpowiedzi na skargę, według których nie można łączyć roli procesowej organu administracji oraz strony postępowania, podkreślenia wymaga, że przecież Wojewoda Śląski złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. , a następnie sam to odwołanie rozpatrzył. Połączył zatem w jednym postępowaniu rolę strony (jako podmiot składający odwołanie) oraz organu administracji rozpatrując swoje odwołanie. Sąd nie kwestionuje takiej konstrukcji. Wskazuje jednak, że "dwoistość" charakteru prawnego występuje nie tylko po stronie wojewody, ale również organu wykonawczego gminy będącego miastem na prawach powiatu. Sąd w niniejszym składzie ma na uwadze uchwałę NSA z dnia z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, jednakże zwraca uwagę, że uchwała powyższa dotyczyła zupełnie innej problematyki, jaką jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd dokonał również w kontekście rozpatrywanej sprawy analizy uchwały NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził tam, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445)". Powyższa uchwała w rozstrzyganej sprawie nie znajdzie zastosowania, gdyż odnosi się ona do legitymacji skargowej powiatu – jako jednostki samorządu terytorialnego. Skargę w niniejszej sprawie złożyła zaś gmina. Uznając zatem dopuszczalność wniesionej przez Gminę R. skargi, wskazać przyjdzie, że zasługiwała ona na uwzględnienie. Podstawowym problemem w rozpatrywanej sprawie jest wykładnia art. 23 ust 1e u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Organ odwoławczy uchylając decyzję Prezydenta Miasta R. powołał się na powyższy przepis stwierdzając, że złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy – o zrzeczeniu się odszkodowania należnego Skarbowi Państwa, mógł skutecznie dokonać jedynie Wojewoda Śląski. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Ma rację Gmina, że art. 23 ust 1e specustawy dotyczy uprawnień wojewody o charakterze procesowym. Inaczej mówiąc w przypadku postępowania administracyjnego (sądowoadministracyjnego), gdzie występują zarówno starosta, jak i Skarb Państwa, to ten ostatni będzie reprezentował wojewoda. Zupełnie inny charakter ma instytucja zrzeczenia się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy. W świetle tego przepisu, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a. W ocenie Sądu, żaden przepis w tym zakresie nie wyłącza uprawnień starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Oświadczenie to nie jest bowiem wydawane w ramach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, lecz stanowi oświadczenie woli, o charakterze prywatnoprawnym, podmiotu wykonującego obowiązki w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zatem Prezydent Miasta R. mógł skutecznie złożyć oświadczenie o rezygnacji (w imieniu Skarbu Państwa) z odszkodowania. Nawet jeśli przyjąć, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania złożył nieuprawniony podmiot, to charakter tej czynności powoduje, iż Wojewoda Śląski nie był władny rozstrzygnąć o tym wydając decyzję administracyjną. Jak się zdaje, w takich sprawach właściwa mogłaby być droga przed sądem powszechnym (uznanie oświadczenia woli za bezskuteczne). W konsekwencji wskazane uchybienie stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie odwołanie, organ odwoławczy będzie miał na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 1031 zł, obejmujące wpis sądowy od skargi w wysokości 131 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 900 zł, określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).