II OSK 947/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 562/22 w sprawie ze skargi S. Ł. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2022 r. nr WOA.7721.117.2021.MO w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 562/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2022 r., nr WOA.7721.117.2021.MO w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej PINB) decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. nr PINB/WOA/052/279/2018/6293, działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej pr. bud.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.), nakazał S. Ł. (dalej jako strona lub skarżący) przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego (kategoria I) usytuowanego na działce numer ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w G. obecnie użytkowanego jako budynek zamieszkania zbiorowego (kategoria XIV). W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał, że w dniu 8 czerwca 2018 r. do PINB wpłynęło pismo Burmistrza Gminy [...] dotyczące zmiany funkcji użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na budynek zamieszkania zbiorowego. Z uwagi na powyższe PINB wyznaczył na dzień 14 listopada 2019 r. kontrolę na ww. działce. Stwierdził, że na działce usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 11 lutego 2015 r. wydanej przez Starostę Poznańskiego. Inwestor zgłosił zakończenie budowy, a organ nadzoru budowlanego wydał zaświadczenie z dnia 15 listopada 2016 r. znak PINB/WIK/412/2692/2016/13648 o niewniesieniu sprzeciwu odnośnie przystąpienia do użytkowania ww. budynku. Podczas kontroli ustalono, że w budynku zostały wykonane roboty budowlane związane ze zmianą w układzie ścianek działowych i wyodrębnieniu nowych pomieszczeń mieszkalnych. Na drzwiach poszczególnych pomieszczeń znajdują się numery z oznaczeniem pokoi. Pomieszczenia w dniu kontroli były zamknięte. Nadto ustalono, że nie występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ wskazał, że zgodnie z § 10 uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] nr [...] z dnia 23 maja 2013 roku (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia [...]) powyższa nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren 39 MN). PINB przyjął, że inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego (kategoria I) na budynek zamieszkania zbiorowego (kategoria XIV), o czym przesądzają zarówno dokumenty zgromadzone w toku postępowania, kontrola przeprowadzona przez pracowników inspektoratu oraz wyjaśnienia inwestora. Budynek ten pierwotnie wybudowano jako mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy i zaadaptowano na budynek zamieszkania zbiorowego (kategoria XIV). Stosownie do art. 3 pkt 2a pr. bud. ilekroć w ustawie jest mowa o: budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2019.1065 z późn. zm. dalej r.w.t.) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: budynku zamieszkania zbiorowego - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Organ stwierdził, że w związku ze zmianą sposobu użytkowania jednocześnie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego (zaszła potrzeba dostosowania zmienionej funkcji do wymagań przeciwpożarowych) oraz higieniczno-sanitarnych (zaszła potrzeba dostosowania zmienionej funkcji do wymagań higieniczno-sanitarnych). Organ podkreślił, że, zgodnie z art. 71 ust. 2 pr. bud., taka zmiana przeznaczenia budynku wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast brak takiego zgłoszenia kwalifikował działanie właściciela obiektu jako samowolną zmianę sposobu użytkowania i w celu jej legalizacji wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 71 a pr. bud. Natomiast skarżący nie dokonał stosownego zgłoszenia zamiaru wykonania zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego dwulokalowego w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2020 r. PINB na podstawie art. 71a ust. 1 pr. bud. nakazał S. Ł. wstrzymać użytkowanie spornego budynku oraz w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia przedłożyć stosowne dokumenty legalizacyjne, które szczegółowo wymienił w dalszej treści postanowienia. Następnie organ wyjaśnił, że do dnia wydania rozstrzygnięcia skarżący nie przedłożył organowi żądanej dokumentacji. Wobec tego PINB nakazał w drodze decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. decyzji Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. nr WOA.7721.117.2021.MO, działając na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 26 lutego 2021 r. znak PINB/WOA/052/279/2018/6293. WWINB po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy dodał, że w dniu 14 marca 2022 r. zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie wykazania, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. W dniu 20 maja 2022 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę w obecności właściciela podczas której ustalono, że w pomieszczeniach na parterze w budynku nie przebywała żadna osoba. Pomieszczenia na poddaszu według oświadczenia właściciela zajmuje jego brat oraz pomieszczenia są wynajmowane dwóm osobom. Taki układ izb w budynku w ocenie kontrolujących może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny. Wykonano szkic układu pomieszczeń na kopii zatwierdzonego projektu budowlanego - poddasze i przyciemnię. Zmiany naniesiono kolorem zielonym (zob. projekt budowlany- w aktach sprawy). WWINB zwrócił uwagę, że podczas kontroli w dniu 21 października 2019 r. właściciel oświadczył, że w budynku zamieszkują jego pracownicy. W budynku stwierdzono wykonanie dodatkowych drzwi do poszczególnych pomieszczeń, na których umieszczono numeracje 1-8. Pomieszczenia w dniu kontroli były pozamykane. Natomiast podczas kontroli w dniu 20 maja 2022 r. właściciel wskazał, że pomieszczenia na poddaszu według oświadczenia właściciela zajmuje jego brat oraz pomieszczenia są wynajmowane dwóm osobom. Poza przyjęciem stanowiska organu I instancji jako prawidłowego, organ odwoławczy zauważył również, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Poznańskiego z dnia 11 lutego 2015 r. nr [...] (znak AB.6740.07.08.2015.II) dotyczący przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego został sporządzony w sposób pozwalający niewielkim nakładem sił i środków wydzielić niezależne przestrzenie (oddzielne lokale mieszkalne). Takiemu zabiegowi sprzyja układ pomieszczeń, układ instalacji w tym przewodów kominowych. Na skutek wydzielenia odrębnych pomieszczeń służących do prowadzenia niejako odrębnych gospodarstw domowych doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno- sanitarnych. WWINB wyjaśnił też, że termin określony w art. 71 a ust. 1 pkt 2 pr. bud. ma charakter procesowy i jest ustalany w postanowieniu. Skoro skarżący w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych postanowieniem dokumentów, to zastosowanie znalazł art. 71a ust. 4 pr. bud. We wniesionej do WSA w Poznaniu skardze, skarżący wystąpił o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji. WSA w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną, na której oparto zaskarżoną decyzję i decyzję utrzymaną nią w mocy. Stwierdził, że z przepisów art. 71 ust. 2, art. 71a ust. 1 i ust. 4 wynika, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania obowiązku nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pr. bud., organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. To z kolei oznacza, że w ramach kontroli prawidłowości zastosowanego przez organy obydwu instancji przepisu art. 71a ust. 4 pr. bud. należało ocenić, czy prawidłowo ustalono następujące kwestie: - czy doszło do zmiany sposobu użytkowania, - czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, - czy zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku bądź kontynuował użytkowanie obiektu pomimo wstrzymania użytkowania. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że wymagania stawiane obiektowi budowlanemu zostały określone w art. 5 pr. bud. i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pr. bud. warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jednocześnie WSA w Poznaniu podkreślił, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr. bud. W tym bowiem zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 pr. bud. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Sąd uznał, że poczynione przez organy ustalenia były prawidłowe w zakresie wszystkich czterech wymienionych kwestii. Stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że doszło do zmiany sposobu użytkowania objętego zaskarżonymi decyzjami budynku. Sąd przyjął ustalenia przeprowadzonych kontroli w sprawie za dające pewne podstawy do wyprowadzenia takiego wniosku. Co więcej, Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy kolorem zielonym na rzucie poddasza i na rzucie przyziemia naniesiono zmiany dokonane przez inwestora. Z rysunku poddasza wynika, że ze wspólnej klatki schodowej/ korytarza rozchodzą się 4 pary drzwi do czterech lokali: dwóch składających się z dwóch izb w tym sypialni, pokoju dziennego oraz łazienki oraz dwóch, w których z łatwością można wyodrębnić pomieszczenia sanitarne z uwagi na ich lokalizację "przez ścianę" z istniejącymi już łazienkami (co ułatwia podłączenie wody) oraz zaprojektowanie odrębnych drzwi do tych pomieszczeń. Jak wynika z rzutu przyziemia, w tej części również wyodrębnione zostały 4 lokale, w każdym z nich znajdują się łazienki (rozkład ich jest identyczny jak przewidziano na poddaszu). Do każdego lokalu, składającego się z łazienki, sypialni i pokoju dziennego (w przypadku dwóch lokali również z aneksami kuchennymi) prowadzą oddzielne drzwi. W ocenie Sądu, analiza rzutów w zestawieniu z materiałem zdjęciowym znajdującym się w aktach prowadzi do wniosku, że inwestor dokonał wyodrębnienia 8 lokali, a ich układ sugeruje, że lokale te mogą funkcjonować samodzielnie. Tym bardziej zatem, zdaniem Sądu I instancji, samo usunięcie numeracji z drzwi, czy przebywanie podczas drugiej kontroli w budynku 3 osób nie mogło w żaden sposób podważyć prawidłowych ustaleń organów, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na budynek zamieszkania zbiorowego, poprzez wyodrębnienie w nim 8 niezależnych lokali. Za wyrokiem NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3220/17 (CBOSA), Sąd przypomniał, że prawodawca konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego nie wprowadził dolnego limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektu. W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. Skoro zaś nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 pr. bud. Inaczej rzecz ujmując, fakt utrzymania funkcji mieszkaniowej budynku przy ul. [...] nie mógł być przeszkodą w ocenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Oświadczył że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. I. Skarżący kasacyjnie, na podstawie określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało ją uchylić z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy oraz organ I instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. wyrażające się: 1) zaniechaniem ustaleń, czy w sprawie w ogóle ma miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a w szczególności, czy i w jakim zakresie miałyby się zmienić warunki bezpieczeństwa pożarowego, czy higieniczno-sanitarne, 2) błędnym uznaniem, że skarżący podjął działania zmieniające warunki bezpieczeństwa użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego przy ul. [...] w gm. [...] (działka nr [...]) o których mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. pr. bud. (i w konsekwencji jej sposób użytkowania uległ zmianie, tj. nieruchomość stała się budynkiem zamieszkania zbiorowego), 3) błędnym uznaniem; że wynajęcie nieruchomości dla 2 osób i zajmowanie poddasza ww. nieruchomości przez rodzinę skarżącego; tj. jego brata; prowadzi do intensyfikacji sposobu użytkowania budynku; podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej nieruchomości wprost zostało wskazane; że może ona zostać przeznaczona na 2 lokale mieszkalne, 4) błędnym uznaniem, że przedmiotowy budynek mieszkalny może zostać zakwalifikowany jako budynek zamieszkania zbiorowego w rozumieniu § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy służy on zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osób, które zawarły ze skarżącym umowy najmu i najem ten ma wyłącznie charakter prywatny, a zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie pozwala przyjąć w sposób jednoznaczny, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym świadczone są usługi typowe dla budynków zamieszkania zbiorowego, tj. dla hoteli, pensjonatów, moteli, czy domów wypoczynkowych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało ją uchylić z uwagi na naruszenie przez Organ odwoławczy oraz Organ I instancji art. 84 § 1 k.p.a. wyrażające się brakiem powołania biegłego, który powinien ustalić, czy, i ewentualnie w jakim zakresie, doszło do zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję obarczoną wadami prawnymi, które winny skutkować uchyleniem decyzji w całości. II. Z kolei na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w związku z art. 71a tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w gm. [...] (działka nr [...]), podczas gdy skarżący nie podjął wobec przedmiotowego obiektu budowlanego żadnych czynności faktycznie zmieniających warunki bezpieczeństwa jego użytkowania, o których mowa w treści pierwszego z powyższych przepisów, a zmiana tych warunków jest konstytutywną cechą pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co czyni zaskarżony wyrok oraz decyzje wydane w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego bezzasadnymi. W sprawie nie udzielono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Wszystkie przytoczone powyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają do zakwestionowania prawidłowości ustaleń organów obydwu instancji polegających na stwierdzeniu, że skarżący (skarżący kasacyjnie) dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, dlatego zostaną rozpoznane łącznie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 501/25 (LEX nr 3860214), dla ustalenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na inny budynek konieczne jest przede wszystkim ustalenie rzeczywistego sposobu jego obecnego użytkowania. W tym celu organ przeprowadza dowód z oględzin, które zawierają ustalenia jak wygląda aktualnie faktyczny sposób użytkowania kontrolowanego obiektu. Zatem za wystarczające i wiarygodne nie sposób uznać oględzin, które nie przedstawiają stanu rzeczywistego. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionego, w części historycznej uzasadnienia niniejszego wyroku, stanu faktycznego ocenianego przez Sąd I instancji, a ustalonego przez organy objęte kontrolą sądowoadministracyjną (co z kolei wynika z akt administracyjnych sprawy), organy te nie tylko szczegółowo i wyczerpująco dokonały dwóch pełnych oględzin budynku skarżącego kasacyjnie (inwestora), ale dokonały również szczegółowego zestawienia tych ustaleń z treścią udzielonego skarżącemu pozwolenia budowlanego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy (decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 11 lutego 2015 r. wydanej przez Starostę Poznańskiego). Dokonały zatem wnikliwej oceny stanu rzeczywistego ze stanem pierwotnym budynku wynikającym z realizacji zamierzenia budowlanego określonego w tejże decyzji o pozwoleniu na budowę. Oto bowiem na rzucie poddasza i na rzucie przyziemia organ naniósł zmiany dokonane przez inwestora. I tak, wg stanu wynikającego z przeprowadzonych kontroli wspólnej, doszło do takich zmian, że z klatki schodowej/ korytarza, rozchodzą się 4 pary drzwi do czterech lokali: dwóch składających się z dwóch izb w tym sypialni, pokoju dziennego oraz łazienki oraz dwóch, w których z łatwością można wyodrębnić pomieszczenia sanitarne z uwagi na ich lokalizację "przez ścianę" z istniejącymi już łazienkami. Ponadto, jak wynika z rzutu przyziemia, w tej części budynku również wyodrębnione zostały 4 lokale, w każdym z nich znajdują się łazienki (rozkład ich jest identyczny jak przewidziano na poddaszu). Do każdego lokalu, składającego się z łazienki, sypialni i pokoju dziennego (w przypadku dwóch lokali również z aneksami kuchennymi) prowadzą oddzielne drzwi. W budynku nie ma zatem zgodnie z pozwoleniem wyłącznie dwóch wyodrębnionych lokali, ale jest ich w sumie osiem i co więcej taka numeracja od 1-8 figurowała na poszczególnych drzwiach do każdego z lokali, co w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza dokumentacja fotograficzna sporządzona przez organ nadzoru budowlanego. Nie można zatem podzielić stanowiska, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w świetle treści pierwotnego pozwolenia na budowę. Wręcz przeciwnie inwestor (skarżący kasacyjnie) wykonał roboty budowlane nieprzewidziane w pierwotnym pozwoleniu, które wymagały zgłoszenia i doszło tym samym do normatywnej zmiany kategorii z budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego (kategoria I) na budynek zamieszkania zbiorowego (kategoria XIV), o liczbie lokali wynoszących aż osiem. Ustalenie zaś takiej zmiany i to zmiany która nastąpiła poza zakresem udzielonego pozwolenia na budowę oznaczała normatywną zmianę sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organy nie były zobowiązane do szczegółowego podawania zmian warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, ponieważ te wynikają z unormowań odrębnych, do którym w sposób generalny odsyła tenże przepis. Wystarcza, że wynikają one normatywnie z prawidłowo ustalonej okoliczności dokonania zmiany sposobu użytkowania. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że celem reglamentacji Prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami. Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne, ale zawsze względem dotychczasowego sposobu użytkowania inne normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. W konsekwencji ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Takimi normami będą na gruncie kontrolowanej sprawy np., w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, normy (warunki techniczne) zaliczające budynek do innej kategorii zagrożenia ludzi (por. § 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tekst jednolity Dz.U. 2022 poz.1225, zaliczający budynki mieszkalne i budynki zamieszkania zbiorowego do dwóch różnych, odrębnych kategorii zagrożenia ludzi). Są to zatem skutki normatywne zmiany sposobu użytkowania, na które nie ma wpływu liczba ludzi faktycznie przebywających podczas kontroli w budynku. W tym zakresie trzeba też zauważyć niekonsekwencję skarżącego kasacyjnie, który z jednej strony wyjaśnia, że wynajmuje część budynku tylko i wyłącznie rodzinie, a wcześniej twierdzi, że budynek (pokoje w budynku) przeznaczone są dla jego pracowników. W tej zaś sytuacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania obejmujące postępowanie wyjaśniające nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Orzekające w sprawie organy administracji publicznej, jako samodzielne, wyspecjalizowane organy nadzoru budowlanego nie miały również obowiązku powoływania biegłego skoro wszelkie ustalenia mogły zostać dokonane w ramach przyznanych im ustawowo kompetencji i nie wymagały w świetle tych kompetencji uzyskania jakiejkolwiek wiedzy specjalnej. W dalszej konsekwencji Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, lecz był zobowiązany do ich zastosowania nie tylko na tle prawidłowo ustalonego w toku postepowania administracyjnego stanu faktycznego, lecz również w ramach bezspornych w sprawie okoliczności normatywnych w postaci nieziszczenia się warunku określonego właśnie w przepisie art. 71a ust. 4 in principio pr. bud., co prowadziło, jak słusznie zauważył Sąd I instancji do wydania w istocie decyzji związanej w oparciu o treść art. 71a ust. 4 in fine pr. bud. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.