II GSK 621/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Biskupice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 981/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Biskupice z dnia 30 lipca 2018 r. nr LVIII/408/18 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 981/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie (dalej: Prokurator) na uchwałę Rady Gminy Biskupice z 30 lipca 2018 r. nr LVIII/408/2018 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. WSA wskazał, że Rada Miejska Biskupice, działając na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.; dalej: u.w.t.p.a.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g.) podjęła 30 lipca 2018 r. uchwałę nr LVIII/408/18 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy Biskupice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Na powyższą uchwałę skargę do WSA wniósł Prokurator, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej rozporządzenie), polegające na ustaleniu w § 2 i 3 ww. uchwały zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży podawania napojów alkoholowych o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją ww. zapisów rozporządzenia. W konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, bowiem brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a., m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Biskupice wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że brak jest regulacji prawnej, z której wynikałby obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały, spełniającego określone wymogi, a kompetencja do wprowadzenia regulacji zawartej § 4 uchwały wynika z art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. Zaskarżonym wyrokiem WSA stwierdził nieważność ww. uchwały. WSA uznał, że skarga była zasadna, ponieważ brak uzasadnienia projektu uchwały aktu prawa miejscowego – przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek dyskusji nad jej zapisami – stanowi o istotnym naruszeniu prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., który wskazuje, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie dotyczącym rozstrzyganej kwestii wskazuje się, że w preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. WSA podkreślił, że wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną i kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Przy czym brak uzasadnienia uchwały może nie stanowić istotnego naruszenia prawa tylko w takiej sytuacji, gdy samo uzasadnienie nie będzie niezbędne do możliwości skontrolowania uchwały na podstawie kryterium legalności. Taka sytuacja może dotyczyć np. podjęcia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania wójtowi. Ta zaś sprawa wymagała, aby zaskarżona uchwała zawierała uzasadnienie pozwalające na ustalenie, czym kierowała się rada gminy przy jej podjęciu. Mając na uwadze powyższe, WSA wskazał, że w przesłanej dokumentacji nie ma w istocie dowodu na jakąkolwiek dyskusję merytoryczną radnych co do zapisów projektowanej uchwały. Z treści protokołu z posiedzenia Rady Gminy Biskupice (nr LVIII/18 z 30 lipca 2018 r.) dotyczącej też m.in. ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – wynika, że nowelizacja ustawy nałożyła na gminę obowiązek uchwalenia zasad usytuowania na ternie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych; przed podjęciem uchwały zasięgnięto opinii jednostek pomocniczych. Z uwagi na to, nie sposób więc ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie. Należało więc stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła Rada Gminy, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej: p.u.s.a) w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały z zastosowaniem innego niż legalność kryterium kontroli; b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na ustaleniu, że do projektu zaskarżonej uchwały nie było dołączone uzasadnienie, w sytuacji gdy uzasadnienie takie zostało sporządzone i znajduje się w aktach sprawy, - co doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy skarga powinna zostać oddalona. 2) naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. z powodu dokonania błędnej wykładni art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. polegającej na przyjęciu, że przepis ten nakłada na rady gmin obowiązek uzasadnienia uchwał w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów, w sytuacji kiedy przepisy ten nie nakłada na rady gmin takiego obowiązku. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie udzielono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie natomiast z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli WSA była uchwała Rady Gminy Biskupice z 30 lipca 2018 r. nr LVIII/408/2018 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z uwagi na zakres skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w aspekcie konsekwencji normatywnych braków uzasadnienia uchwały Rady Gminy Biskupice z 30 lipca 2018 r., gdyż WSA uznał, że nie sposób jest ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia tej uchwały. Kwestią wymagającą oceny jest zatem to, czy brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie określenia zasad ustalenia na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stanowi naruszenie przepisów prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi normuje między innymi zasady określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych (art. 12 u.w.t.p.a.). Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wskazać należy, że zarówno judykatura jak i piśmiennictwo szczegółowo opisują i rozróżniają – w zakresie prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego – dwa rodzaje naruszeń prawa, tj. o charakterze: a) nieistotnym oraz b) istotnym. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Uzasadnienie jest zatem konieczne w przypadku działalności prawotwórczej, w której organ dysponuje władzą dyskrecjonalną. Trzeba także zauważyć, że wspomniane uzasadnienie dotyczy oczywiście projektu podejmowanej uchwały w trakcie procedury prawotwórczej (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.). Należy zaznaczyć, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/04 dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże; I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.). W orzecznictwie podnosi się, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Należy zauważyć, że nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyroki NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 242/16 i z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 418/19). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć należy między innymi uchwały realizujące upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.t.p.a. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach uznania przyznanego organowi stanowiącemu, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., należy oceniać jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności (por. np. wyroki NSA: z 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 743/23; z 2 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 755/22 i z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 414/20). W orzecznictwie wskazuje się także (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 1167/22), że uzasadnienie (uchwały) może mieć wymiar formalny (jako określony załącznik aktu prawnego lub element procedury jego wydania) lub materialny. W tym ostatnim wypadku chodzi jednak o ocenę ujawnionych i możliwych do zrekonstruowania przesłanek (motywów), którymi kierował się organ, a które zostały utrwalone w postaci dokumentów znajdujących w aktach danego postępowania (np. postępowania uchwałodawczego). Jeżeli tego rodzaju przesłanki można zrekonstruować na podstawie akt sprawy, to pomimo braku sporządzenia formalnego uzasadnienia aktu (uchwały) organu samorządowego nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności aktu ze względu na brak właściwego "uzasadnienia". Uzasadnienie takie w sensie materialnym bowiem istnieje, a rolą właściwego organu nadzoru lub sądu administracyjnego jest ocena legalności przesłanek, które organ samorządowy uznał za wystarczające do wydania kontrolowanego aktu. Dopiero na tym etapie organ nadzoru lub sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do oceny, czy ujawnione przez organ samorządowy przesłanki wydania aktu są zgodne z treścią i celami norm upoważniających oraz konkretyzowanych norm materialnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że – po pierwsze – wbrew zarzutowi sformułowanemu w punkcie 1b petitum skargi kasacyjnej, WSA prawidłowo ustalił, że wymagane uzasadnienie nie zostało sporządzone, co uniemożliwia kontrolę uchwały przez sąd. Po drugie, w aktach sprawy brak jest także dokumentacji, która umożliwiałby dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Zatem WSA słusznie wskazał, że w przesłanej dokumentacji nie ma w istocie dowodu, że odbyła się jakakolwiek dyskusja merytoryczna radnych dotycząca projektowanej uchwały. Z treści protokołu nr LVIII/2018 z posiedzenia Rady Gminy Biskupice z 30 lipca 2018 r. (pkt 12) dotyczącego zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych – wynika tylko tyle, że nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nałożyła na gminę obowiązek podjęcia takiej uchwały i że przed podjęciem uchwały rada gminy zasięgnęła opinii jednostek pomocniczych. Nie sposób więc ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia zaskarżonej uchwały. Takie same uzasadnienie zostało zawarte w projekcie do uchwały. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżone uchwały powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Powody te powinny być rzetelnie umotywowane z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Co istotne w sprawie brak jest innej dokumentacji, która pozwoliłaby dokonać sądowej merytorycznej kontroli spornej uchwały, która pozwalałyby stwierdzić, czy przyjęte w uchwale odległości liczone w sposób wskazany w uchwale są wystarczająca do spełnienia celów ustawy. Podsumowując, zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. należało uznać za chybiony. Brak jest także podstaw do uwzględnienia wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ – jak wskazano wyżej – WSA ustalił prawidłowy stan faktyczny sprawy, a sporządzono uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddawało się kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.