III OSK 2643/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 200/22 w sprawie ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 27 grudnia 2021 r. nr SKO.4171.53.3034.2021 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez H. P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2022 roku, którym oddalono skargę w/w na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 27 grudnia 2021 r. nr SKO.4171.53.3034.2021 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie ostateczną decyzją z 12 grudnia 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania H. P. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy R. z 28 października 2016 r. stwierdzającą, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie działki nr [...] położonej w K. szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie oraz nakazującą H. P. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, przywracającego swobodny spływ wód przez działkę nr [...], poprzez wykonanie na jej terenie rowu (odwodnienia liniowego) o wskazanych parametrach, zgodnie z wcześniejszym kierunkiem spływu wód, oraz wykonanie otworów w cokole betonowym ogrodzenia działki lub zlikwidowanie fragmentu cokołu w miejscu przecięcia z rowem. Powyższa decyzja była przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 5 października 2017 roku, sygn. akt II SA/Rz 153/17 ją oddalił. Natomiast wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II OSK 834/18 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku przez H. P.. Dnia 13 grudnia 2021 r. do Burmistrza wpłynął wniosek H. P. o wznowienie postępowania administracyjnego w powyższej sprawie, uchylenie decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a także wstrzymanie czynności związanych z zastępczym wykonaniem obowiązku nałożonego decyzją z 28 października 2016 r. do czasu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Jako podstawę wznowienia postępowania skarżąca wskazała na wykonanie przez nią urządzenia zapobiegającego szkodom na sąsiednich działkach, przywracając swobodny spływ wody przez działkę o nr ewid. [...], poprzez montaż rur na całej długości działki, które umożliwiają swobodny spływ wód przez tą działkę. Tym samym nie ma szkodliwego oddziaływania na grunty grunty sąsiednie podczas opadów deszczu. Nadto skarżąca stwierdziła, że powyższe prace wykonała po konsultacjach z Burmistrzem Gminy R., który osobiście wskazał jej taki sposób rozwiązania problemu związanego z zakłóceniem swobodnego przepływu wód opadowych. Kolegium postanowieniem z 27 grudnia 2021 r. wznowiło na wniosek strony - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 12 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wskazało za wnioskodawczynią, że nową okolicznością, która wyszła na jaw i nie była znana organowi orzekającemu w sprawie było dokonanie przez nią montażu rur na całej długości działki, co zlikwidowało szkodliwe oddziaływanie wody na grunty sąsiednie. Natomiast postanowieniem wydanym na podstawie art. 150 § 1 i art. 152 k.p.a. również 27 grudnia 2021 r., Kolegium odmówiło wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium odwołując się do art. 152 § 1 k.p.a. wskazało, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, które jest jedną z przesłanek wstrzymania wykonania decyzji powinno być dostatecznie duże, umożliwiające stwierdzenie takiego stanu sprawy bez konieczności przeprowadzenia szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Kolegium, prawdopodobieństwo uchylenia decyzji organu I instancji - utrzymanej w mocy decyzją Kolegium - nie jest duże, bowiem wykonanie decyzji ostatecznej po jej wydaniu (i to wykonanie sprzeczne z treścią decyzji) nie jest podstawą do uznania, że w sprawie miały miejsce nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W sprawie brak jest również innych okoliczności świadczących o tym, że zachodzi inna przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 k.p.a. Powyższe postanowienie było przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 roku oddalił ją, uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2022 r. II OSK 659/21 - LEX nr 3352824, z 20 stycznia 2022 r. II OSK 1171/19 - LEX nr 3361001 i z 19 stycznia 2021 r. II OSK 1834/18 - LEX nr 3173280), ocena prawdopodobieństwa, o którym mówi przepis art. 152 § 1 k.p.a. musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinno polegać na poddaniu badaniu przesłanki wznowieniowej, która ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Dalej Sąd stwierdził, że mimo, iż z akt sprawy nie wynika data wykonania przez skarżącą odwodnienia rurowego udrażniającego spływ wody z jej działki, nie budzi wątpliwości, że miało to miejsce po wydaniu w sprawie decyzji przez organ I i II instancji (tj. przez Burmistrza i SKO (jak też wyroków WSA i NSA) i było podyktowane niższymi kosztami względem rozwiązania wskazanego w decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r., ale także "zagrożeniem" wykonania zastępczego na koszt skarżącej. W kontekście powyższego Sąd w pełni podzielił wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z 27 grudnia 2021 r. stanowisko SKO co do zasadności odmowy wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r., które trafnie wywiodło, że prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji nie jest duże, gdyż wykonanie decyzji ostatecznej pod jej wydaniu (a do tego wykonanie sprzeczne z treścią decyzji) nie jest podstawą do uznania, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności o których mowa w art. 145 1 pkt 5 k.p.a. Nadto Sąd I instancji stwierdził, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, SKO wydaną 12 stycznia 2022 r. decyzją odmówiło uchylenia swej decyzji z 12 grudnia 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z 28 października 2016 r. Skarżąca decydując we własnym zakresie o innym sposobie wykonania obowiązku wynikającego z obowiązującej decyzji (wobec braku jej wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie mając żadnych związanych z tym "gwarancji" na przyszłość, wadliwie oceniając przesłanki ku temu) nie może wywodzić z tego korzystnych dla siebie następstw, a jej oczekiwań co do pozytywnego rozpatrywania składanych wniosków w żaden sposób nie uzasadniają i nie usprawiedliwiają powodowane zamiarem minimalizacji związanych z tym wydatków samowolne działania, chociażby podjęte za rzekomym nieformalnym przyzwoleniem organu I instancji. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. P., zaskarżając zaskarżając go w całości, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości oraz zaskarżonego postanowienia, ewentualnie na podstawie art. 184 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto skarżąca kasacyjnie wnosiła na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 209 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministrtacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, iż w sprawie nie istnieją przesłanki do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji tj. wstrzymanie czynności związanych z zastępczym wykonaniem obowiązku nałożonego decyzją Burmistrza Gminy R. z dnia 28.10.2016 r. nr ROŚ.6331.1.2016, w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania, a co doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi – podczas, gdy w rzeczywistości istnieją podstawy do wstrzymania wykonalności decyzji albowiem przyznanie ochrony tymczasowej jest konieczne w przedmiotowej sprawie z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej, przy czym mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez oddalenie skargi i odmowę wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia 28 października 2016 r., znak: ROŚ.6331.1.2016AR, która została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 12 grudnia 2016 r., znak: SKO.4171.32.1171.2016 - podczas, gdy skarżąca wykonała urządzenia zapobiegające szkodom, co przywróciło swobodny spływ wód przez działkę nr [...] położoną w K., a dokonanie montażu rur na całej długości działki zlikwidowało szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie i co istotne nastąpiło po konsultacji z Burmistrzem Gminy R., 3. dalszą obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy istniały uzasadnione przesłanki do jej uwzględnienia, skarżąca dokonała likwidacji szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, a obecne działania stanowią naruszenie słusznego interesu H. P. i jej pokrzywdzenie, która obecnie została obarczona kwotą ponad 20 tysięcy złotych - co stanowi znaczny uszczerbek dla niezbędnego utrzymania siebie i rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zawarty w ww. przepisie termin "okoliczności sprawy" jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji uznać należy, iż w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero zaistnienie prawdopodobieństwa, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o ten przepis. W świetle powyższego, obowiązkiem organu oraz sądów administracyjnych rozpatrujących środków odwoławcze wniesione na postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykona decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1931/13, posłużenia się w art. 152 § 1 k.p.a. terminem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z terminami: "udowodnienie" czy "uprawdopodobnienie". Zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., należy rozumieć jako możliwość wystąpienia ww. skutku w podanych warunkach. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić, czy istnieje szansa, względnie ryzyko, związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe, organ wydaje w wyniku analizy dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności, głównie w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie jedynie ocenia, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Nie oznacza to obowiązku przeprowadzania w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Istota zastosowania tego przepisu sprowadza się zatem do wykazania, czy okoliczności sprawy wykazywały prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie zasługuje w szczególności na na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., których naruszenie naruszenie skarżąca kasacyjnie upatruje w braku przyznania jej ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie z uwagi na wyrządzenie jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanego postanowienia organu odwoławczego, oraz z uzasadnienia zaskarżonego wyroku prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie było duże. Należy podzielić ocenę Sądu I instancji przedstawioną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wykonanie odwodnienia przez skarżącą nastąpiło już po wydaniu decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji, w których nałożono obowiązek wykonania o ściśle określonych parametrach parametrach rowu odwodniającego. Przepis art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. jednoznacznie mówi o istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznościach faktycznych lub dowodach istniejących w chwili wydania decyzji, która kończy postępowanie objęte wnioskiem wznowieniowym. Przez całe postępowanie do momentu wydania zaskarżonego postanowienia jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w tym w złożonej skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, aby wykonała odwodnienie działki przed tą datą. Jedynie podnosi, że doprowadzenie do wykonania obowiązku nałożonego na nią decyzją ostateczną spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej szkody związanej z kosztami jego wykonania. Nie jest to żadna z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., która może stanowić podstawę wznowienia postępowania, a tym samym uzasadniać wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne, których naruszenie skarżąca kasacyjnie upatruje w braku uwzględnienia na etapie wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania decyzji przez organy i podzielenia tej oceny przez Sąd I instancji, że skarżąca dokonała montażu rur przywracających swobodny odpływ wód przez jej działkę i to za zgodą Burmistrza Gminy R. Dokonując tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego należy powtórzyć, że podstawę wznowienia postępowania wskazaną przez skarżącą była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., o czym już wyżej była mowa. Dodać jedynie należy, że wykonanie obowiązku już po wydaniu decyzji ostatecznej nie może może stanowić podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno przypadku, gdy dany podmiot wykonuje obowiązek w sposób określony w decyzji ostatecznej, czy też czyni jemu zadość w innych sposób, mający zapewnić wskazanego w decyzji ostatecznej rezultatu. Podlega to ocenie co najwyżej na etapie postępowania egzekucyjnego. Nie usprawiedliwiają i nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania działania podjęte za rzekomym nieformalnym przyzwoleniem organu I instancji. Takiej samej ocenie należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podlega trzeci z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne. Likwidacja szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie zmiany stosunków wodnych już po wydaniu decyzji ostatecznej nakładającej obowiązek określonego działania nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania, a tym samym uzasadniać w ramach postępowania wznowieniowego wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji wobec braku spełnienia przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania. Dotyczy to również sytuacji, nawet przy teoretycznym założeniu, że obecne działania skarżącej – inne niż określone w decyzji ostatecznej doprowadziły do likwidacji szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.