II OSK 1438/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. i T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 805/22 w sprawie ze skargi D. D. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 7 września 2022 r., nr SKO.GP.4000.553.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 805/22 oddalił skargę D. D. i T. D. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "SKO" bądź "Kolegium") z dnia 7 września 2022r., nr SKO.GP.4000.553.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Po rozpoznaniu wniosku skarżących Prezydent Miasta Poznania (dalej: "Prezydent") w dniu 10 grudnia 2019 r. wydał decyzję nr 189/2019, którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami - część rozbudowywana z przeznaczeniem na usługi (parter), pozostałe kondygnacje na hostel, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], ark. [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...]. W wyniku odwołania skarżących SKO decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji do Kolegium, które decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. po raz drugi uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie wniosek skarżących Prezydent ustalił, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], uchwalonego przez Radę Miasta [...] w dniu 8 marca 2022 r., nr uchwały [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [....] z 23 marca 2022 r. poz. [....]), a plan miejscowy, zgodnie z § 19 uchwały, wszedł w życie z dniem 23 kwietnia 2022 r. W tej sytuacji, wobec treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), Prezydent stwierdził brak podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: "K.p.a."), postępowanie to umorzył decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr UA-1.6730.498.2019. Rozpoznając odwołanie skarżących od tej decyzji SKO decyzją z dnia 16 września 2022 r., nr SKO.GP.4000.553.2022 utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. określa, iż od chwili wejścia w życie planu zagospodarowania, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może się toczyć, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zatem, gdy na terenie, na którym mają zostać ustalone warunki zabudowy, obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, organ uprawniony jest do zakończenia wszczętego postępowania w tej sprawie poprzez stwierdzenie jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję SKO z 16 września 2022 r. wnieśli skarżący domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę SKO domagało się jej oddalenia podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd stwierdził, że słusznie orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż w dacie orzekania przez Prezydenta (27 kwietnia 2022 r.) działki nr [...] objęte wnioskiem, znalazły się na obszarze obowiązywania planu miejscowego, który wszedł w życie 23 kwietnia 2022 r. Z tego względu za niezasadne uznał argumenty pełnomocnika podniesione w piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2023 r., że nie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit, skoro do dnia, w którym przedmiotowa uchwała weszła w życie, nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, lecz sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Bez znaczenia pozostaje też fakt, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy trwało 3 lata i ostatecznie zakończyło się umorzeniem, ponieważ sąd w tym postępowaniu ograniczony jest do zbadania jedynie zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania, zaś kwestia opieszałości działania organu może stanowić przedmiot skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Odnośnie zarzutów dotyczących ustaleń miejscowego planu Sąd wskazał, że skarżący mogą w tym zakresie wywieść odrębną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 16 lutego 2023 r. wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegający na błędnym zastosowaniu tego przepisu i bezzasadnej odmowie jego zastosowania w niniejszej sprawie, a także art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. w związku z art. 2 Konstytucji RP, polegających na błędnej wykładni tych przepisów, dokonanej bez uwzględnienia nakazu dokonywania tzw. "prokonstytucyjnej" wykładni przepisów ustaw zwykłych. Ponadto, zarzucono wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającym na zaniechaniu zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy, co w odniesieniu do zaskarżonego wyroku polegało na zaniechaniu przedstawienia oraz odniesienia się do najważniejszego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP. W konkluzji pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z odpowiednimi ocenami prawnymi i wytycznymi co do dalszego postępowania, orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. SKO w odpowiedzi na skargę kasacyjną domagało się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano w granicach przytoczonych w niej podstaw, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej nie dostrzegł istnienia przyczyn branych pod rozwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do właściwego rozumienia i zakresu stosowania przepisów art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. Zauważyć przy tym należy, że skarżący upatrują naruszenia tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji w uchybieniu, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, zasadzie zaufania obywateli do państwa. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej skarżący wskutek wydania zaskarżonej decyzji nie zostali pozbawieni praw nabytych. Otóż samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie skutkuje nabyciem uprawnień materialnych. Źródłem takich uprawnień jest dopiero ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, przy wydawaniu której obowiązuje ogólna zasada aktualności, będąca również zasadą konstytucyjną wywodzoną m.in. z art. 7 Konstytucji RP, tj. działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (por. wyroki NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1218/21 i 23 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2816/22). W tym kontekście wskazać należy, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją konstytutywną, a nie deklaratoryjną, nie wywiera zatem skutku ex tunc. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy dopiero postępowanie wyjaśniające, niejednokrotnie wymagające współdziałania z innymi organami wyspecjalizowanymi w danych dziedzinach prawa administracyjnego (art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), pozwala na ustalenie treści praw i obowiązków strony. Nie chodzi zatem o ocenę, jak ma to miejsce w odniesieniu do typowych decyzji deklaratoryjnych, że w przeszłości zaistniało określone zdarzenie (połączone np. z zachowaniem określonego terminu przez stronę), które już wywołało skutki w sferze prawa materialnego, a zadaniem organu jest tylko potwierdzenie, że w stanie faktycznym zostały spełnione warunki przewidziane w przepisach prawa materialnego. Przeciwnie, dopóki decyzja o warunkach zabudowy nie zostanie wydana, nie jest w ogóle wiadomo, jaka jest treść stosunku prawnego. Treść tego stosunku nie wynika z mocy ustawy, ale jest właśnie ustalana (verba legis - art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), w drodze decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 108/20). Zasadą jest, że organy administracji wydają decyzję w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydawania rozstrzygnięcia, chyba że przepis szczególny (np. przejściowy) stanowi inaczej, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Oznacza to, że organy muszą uwzględniać zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, które następują w toku postępowania i to niezależnie od tego, czy minął już termin załatwienia sprawy określony w art. 35 K.p.a. Terminy załatwiania spraw, określone w tym przepisie, mają charakter instrukcyjny dla organu w takim znaczeniu, że ich upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie zmiana stanu faktycznego i prawnego sprawy związana jest z uchwaleniem w dniu 8 marca 2022 r. przez Radę Miasta [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" w [...]. Uchwała nr [...] ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 23 marca 2022 r. pod pozycją [...]. Uchwała ta, będąca aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), obowiązuje od 23 kwietnia 2022 r. i obejmuje, co w sprawie jest bezsporne, działki objęte wnioskiem inwestorów o ustalenie warunków zabudowy. Plan miejscowy stał się obowiązującym prawem w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących o ustalenie warunków zabudowy (24 kwietnia 2022 r.), lecz przed wydaniem przez Prezydenta decyzji umarzającej. W przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, zastosowanie znajdują wprost postanowienia planu miejscowego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi zatem swoistego rodzaju wyjątek od tej zasady i, stosownie do art. 4 ust. 2 u.p.z.p., dopuszczalne jest jedynie w przypadku braku planu miejscowego. Regulacja zawarta w art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowi rozwinięcie powyższych zasad (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 65/06). W rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie ustalenia planu miejscowego już obowiązywały. Zauważyć trzeba, że stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, jeżeli ustalenia planu są inne niż w wydanej decyzji (przepisu tego nie stosuje się jedynie wówczas, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2025 r. poz. 418). O zasadniczym znaczeniu planu miejscowego w zagospodarowaniu przestrzennym terenu może świadczyć też przewidziana w art. 62 u.p.z.p. możliwość zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z przystąpieniem przez radę gminy do procedury planistycznej. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie przepis ten nie był stosowany na drodze administracyjnej, jednak organy prawidłowo uwzględniły fakt uchwalenia tego planu dla terenu, którego dotyczyło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy umarzając to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W świetle tych argumentów za chybiony uznać należy zarzut, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p. Zgadzając się z poglądem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że w trakcie postępowania administracyjnego uchwalony został plan miejscowy obejmujący teren, którego dotyczył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co stanowiło przesłankę jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. w przypadku, gdy brak któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (por. wyroki NSA z: 24 kwietnia 2003, sygn. akt III SA 2225/01; 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 65/06; 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 233/12). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec zmiany stanu prawnego, w efekcie zabrakło podstawy prawnej do jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez ustalenie warunków zabudowy. Dla wyniku sprawy nie ma znaczenia, że - według skarżących - postępowanie nie było prowadzone sprawnie, skoro od złożenia wniosku do wejścia w życie planu miejscowego upłynął znaczny upływ czasu. Pozbawiony zasadności jest wreszcie zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Regulacja prawna zawarta w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza lub znacznie utrudnia kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Zdaniem NSA w składzie orzekającym uzasadnienie zaskarżonego wyroku z 16 lutego 2023 r. pozbawione jest tego rodzaju wadliwości, ponieważ Sąd pierwszej instancji, po zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy i stanowisk stron, uzewnętrznił następnie swoje stanowisko, podał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. W szczególności odniósł się do kwestii, w których ogniskował się spór między stronami, a więc wpływu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wcześniej zainicjowane przez inwestorów postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stanowisko Sądu w materii kwestionowanej w skardze kasacyjnej jest jasne, przedstawia racje jakimi się kierował oddalając skargę, zawiera przyczyny dla których argumentacja organu okazała się trafna, zaś przeciwna argumentacja skarżących jako niezasadna nie mogła odnieść skutku. Jeśli chodzi o pominięcie przez Sąd pierwszej instancji w rozważaniach art. 2 Konstytucji RP, to wskazać należy, że sąd nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. T. Woś [w] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", red. T. Woś, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2011, s. 649; postanowienie NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/13). Powtórzenie zaś za organem przez Sąd pierwszej instancji argumentacji, gdy jest ona trafna, nie może również stanowić podstawy skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.