III OSK 784/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 720/24 w sprawie ze skargi W.D. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 lutego 2024 r. znak ML-02.7140.186.2024.IM w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.D. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 720/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.D. (dalej: "skarżąca") na akt Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "organ") z dnia 15 lutego 2024 r. znak ML-02.7140.186.2024.IM w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 15 lutego 2024 r., znak: ML-09.7140.186.2024.IM, organ negatywnie rozpatrzył wniosek skarżącej o pomoc mieszkaniową. Powyższe zaskarżono w piśmie z 26 marca 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pismach z 16 i 24 maja 2024 r. skarżąca podniosła kolejne argumenty w sprawie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę. W ocenie Sądu, zaskarżony akt w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej ma znamiona aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Akt ten jest zatem objęty zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i może być przedmiotem skargi. W ocenie Sądu, legitymacja skargowa skarżącej również nie budzi wątpliwości. Determinantą prawną zaskarżonego aktu jest uchwała Nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2024 r. poz. 1923), w szczególności jej § 12, który stanowi, że osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów w rozumieniu niniejszej uchwały. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest spełnianie przez skarżącą pierwszej przesłanki udzielenia pomocy mieszkaniowej w postaci braku tytułu prawnego do lokalu. Prezydent Miasta przyjął w zaskarżonym akcie, że skarżącej przysługuje tytuł prawny (umowa użyczenia zawarta w sposób dorozumiany) do lokalu mieszkalnego (trzy pokoje, kuchnia i przynależności o łącznej powierzchni użytkowej 53,50 m2) przy ul. [...] w K., w którym jest zameldowana na pobyt stały od 2001 r. i mieszka z rodzicami, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do tego lokalu – i że dzięki temu potrzeby mieszkaniowe skarżącej są zaspokojone. Skarżąca zaś twierdzi, że używa przedmiotowego lokalu jedynie na podstawie stosunku grzecznościowego, a przebywanie w nim nie zaspokaja jej potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji rację ma organ. Skarżąca ma tytuł prawny do lokalu i jej potrzeby są zaspokojone. Skład orzekający nie podzielił poglądu skarżącej, jakoby używała przedmiotowego lokalu jedynie na podstawie stosunku grzecznościowego (prekarium), które zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa cywilnego ma charakter stosunku faktycznego, polegającego na oddaniu pewnej rzeczy lub prawa innej osobie do używania z zastrzeżeniem każdoczesnej odwołalności. Używanie przez skarżącą przedmiotowego lokalu nie ma opisanych znamion prekarium, lecz odbywa się na podstawie uregulowanej w art. 710 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm, dalej: "k.c.") umowy użyczenia. Rodzice skarżącej, którym przysługuje do przedmiotowego lokalu spółdzielcze prawo własnościowe, zezwolili jej używać tego lokalu nieodpłatnie (zamieszkiwać w nim), a skarżąca czyni użytek z tego prawa. W świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe (trwające ponad 20 lat) udostępnianie lokalu do korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej. O długotrwałym charakterze stosunku użyczenia pomiędzy rodzicami a skarżącą świadczy również fakt zameldowania skarżącej w przedmiotowym lokalu od urodzenia. W świetle art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2024 r., poz. 736) zameldowanie potwierdza fakt zamieszkiwania w lokalu z zamiarem stałego pobytu. (analogiczną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sformułował w wyroku z dnia 25 kwietnia 2022 r., III SA/Kr 1649/21, CBOSA). W ocenie Sądu, nie ulega też wątpliwości, że przedmiotowy lokal – zważywszy na jego właściwości, w tym powierzchnię – zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącej. W tym kontekście organ zasadnie zwraca uwagę na to, że weryfikacja wniosku dokonywana jest w odniesieniu do aktualnej, a nie przyszłej czy zamierzonej sytuacji rodzinnej i socjalno-mieszkaniowej wnioskodawcy. W.D. o pomoc mieszkaniową ubiegała się sama, złożonym wnioskiem nie objęła nikogo innego. Lokal o nadmiernym zaludnieniu to lokal, w którym na jedną osobę zamieszkującą z zamiarem stałego pobytu przypada mniej niż 5m2 powierzchni pokoi (§ 2 pkt 11 uchwały). Tymczasem w przedmiotowym lokalu, w którym zamieszkują trzy osoby, na jedną osobę przypada znacznie większa powierzchnia pokoi. Powyższy wyrok w całości zakwestionowała skarżąca zarzucając naruszenie: prawa materialnego, tj.: § 2 pkt 5, § 4 ust. 1 i § 12 uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (tekst jednolity przyjęty uchwałą nr CXXIX/3572/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 marca 2024 roku), zwanej dalej "uchwałą RMK", art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 725), zwanej dalej "u.o.p.l." oraz art. 710 i art. 713 k.c. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że samo długotrwałe zamieszkiwanie w lokalu, spełnia przesłanki posiadania tytułu prawnego do lokalu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca nie ma prawa do ubiegania się o najem socjalny lokalu, podczas gdy skarżąca używa lokalu na podstawie stosunku grzecznościowego, nie musząc ponosić kosztów utrzymania lokalu, a przebywanie w tym lokalu nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych skarżącej; przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi na akt w sytuacji, gdy naruszono wyżej podane przepisy prawa materialnego, a jednocześnie poprzez błędne nieuwzględnienie zarzutów, iż postępowanie organu administracji dotknięte było wadami obejmującymi naruszenie § 1 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 3 załącznika nr 1 do uchwały RMK oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z poźn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez brak ustaleń co do braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej w lokalu, w którym przebywa i nieuwzględnienie przytoczonego we wniosku mieszkaniowym faktu, że mająca 27 lat skarżąca będzie dążyć do założenia rodziny i w związku z tym wskazane jest, żeby nie zamieszkiwała razem z rodzicami. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, względnie jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Najdalej idący zarzut kasacyjny podważa stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżącą łączy z rodzicami umowa użyczenia, co przesądziło o ocenie, że posiada ona prawo do lokalu w rozumieniu art. 23 ust. 2 u.o.p.l. Zgodnie z art. 710 Kodeksu Cywilnego "[p]rzez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy." W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że skarżąca zamieszkuje w mieszkaniu rodziców od urodzenia, tj. od 2001 roku. Jest również w tym mieszkaniu zameldowana. Skarżąca mieszka w lokalu stanowiącym własność rodziców (rodzice posiadają własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu) nieodpłatnie. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na treść art. 713 Kodeksu Cywilnego, który stanowi, że "[b]iorący do używania ponosi zwykłe koszty utrzymania rzeczy użyczonej" nie może odnieść oczekiwanego skutku. Definicyjną cechą użyczenia jest nieodpłatność rozumiana jako brak ekwiwalentności za używanie cudzej rzeczy. W sprawie nie ma sporu, że skarżąca nie ponosi żadnych kosztów w związku z korzystaniem z lokalu rodziców. Postanowienia art. 713 Kodeksu Cywilnego dotyczą bieżących kosztów związanych z używaniem rzeczy oddanej w użyczenie, a nie świadczeń ekwiwalentnych za samo oddanie rzeczy w użyczenie. Kwestia ponoszenia przedmiotowych kosztów nie ma zatem znaczenia w kontekście formułowania oceny co do tego, czy skarżącą łączy z rodzicami umowa użyczenia. Skarżąca mieszka z rodzicami w wydzielonym pokoju, jednakże korzysta wraz z nimi z części "wspólnych" – kuchni, łazienki, etc. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że długotrwałe udostępnienie części mieszkania do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej – zob. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., I OSK 3112/15; z 10 listopada 2016 r., I OSK 2514/15; z 17 marca 2021 r., III OSK 150/21; z 7 grudnia 2023 r., III OSK 2995/21. Taki też układ faktyczno-prawny występuje w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, aby potwierdzić stanowisko skarżącej kasacyjnie, że zamieszkuje u rodziców w ramach prekarium. Władztwo prekaryjne jest w doktrynie opisywane jako faktyczne władanie cudzą rzeczą w sytuacji, gdy jedna osoba wyświadcza przysługę drugiej, kierując się grzecznością lub względami humanitarnymi. W niniejszej sprawie trudno mówić o stosunku grzecznościowym, który trwa ponad 20 lat. Z tych przyczyn należy przyjąć, że dokonana przez WSA wykładnia art. 710 Kodeksu Cywilnego była prawidłowa, a poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie są obarczone błędem. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest bezsporne, że umowa użyczenia jest prawem do lokalu w rozumieniu art. 23 ust. 2 u.o.p.l., a zatem podmiot, który z niego korzysta nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie lokalu w ramach najmu socjalnego – zob. wyroki NSA z 16 września 2016 r., I OSK 1089/16; z 4 stycznia 2017 r., I OSK 1793/16; z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5189/21. Zachowując konsekwencję należy więc potwierdzić konkluzje sądu a quo, że skarżącej kasacyjnie, jako podmiotowi posiadającemu prawo do lokalu w postaci umowy użyczenia, nie przysługuje prawo najmu lokalu socjalnego. Przesądza o tym tak § 12 uchwały RMK, jak i art. 23 ust. 2 u.o.p.l. Następstwem przyjętych ocen prawnych jest bezskuteczność zarzutów naruszenia § 2 pkt 5, § 4 ust. 1 uchwały RMK oraz § 7 ust. 1 i ust. 3 załącznika nr 1 do tej uchwały. Pierwszy z powołanych przepisów definiuje pojęcie lokalu, a drugi wyraża ogólną zasadę, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej następuje przy zastosowaniu zasad racjonalnego gospodarowania zasobem. Przepisy załącznika nr 1 odnoszą się do oceny wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Nie można się również zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że lokal w którym zamieszkuje wraz z rodzicami nie zaspokaja jej potrzeb mieszkaniowych. Na obecnym etapie nie jest kwestionowane, że lokal ma powierzchnię 53,50 m2 i zamieszkują w nim trzy dorosłe osoby. Nie można zatem przyjąć, że jest to lokal o nadmiernym zaludnieniu w rozumieniu § 2 pkt 1 uchwały RMK. Zgodnie z § 2 pkt 18 uchwały RMK przez niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe należy rozumieć "brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie". Eksponowane przez skarżącą kasacyjnie plany założenia rodziny i potrzeba samodzielnego zamieszkiwania nie wpływają na ocenę co do tego, czy aktualnie ma ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżąca kasacyjnie ubiega się o najem lokalu socjalnego, domaga się zatem skorzystania z najdalej idącego uprawnienia pomocowego z mieszkaniowego zasobu gminy. Najem lokali socjalnych odbywa się na najbardziej korzystnych warunkach finansowych i z tej przyczyny obejmuje on wyłącznie takie osoby, które nie mogą zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Skarżąca taką osobą nie jest. Potrzeby mieszkaniowe skarżącej organ miał obowiązek ocenić na dzień wydania zaskarżonego aktu. Bliżej niesprecyzowane i niekonkretne plany skarżącej kasacyjnie nie odnoszą się de facto do jej potrzeb mieszkaniowych, lecz do potrzeb jej przyszłej rodziny, co nie podlega uwzględnieniu w sprawie. Wbrew zarzutom organu, skarżąca kasacyjnie dochowała terminu przewidzianego w art. 177§ 1 p.p.s.a. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie doręczenia skarżącej w dniu 30 grudnia 2024 r. odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem (k. 51) oraz koperta z datą nadania w urzędzie pocztowym skargi kasacyjnej z dnia 19 stycznia 2025 r. (k. 58). W tym stanie rzeczy naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.