III OSK 150/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1011/17 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1011/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z [...] sierpnia 2017 r., po rozpoznaniu odwołania D. S., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Sosnowcu z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], cofającą skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Sosnowcu z [...] sierpnia 2014 r. [...]. Jako podstawę prawną decyzji Komendant Wojewódzki podał m.in. art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego - (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), art. 91 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.; dalej "ustawa o Policji"), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej "rozporządzeniem"), § 2 pkt 1, § 3 rozporządzenia MSWiA z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że D. S. pracuje w Policji od 16 maja 1994 r. Do służby stałej był mianowany 16 maja 1997 r. Od 19 stycznia 1996 r. do 8 sierpnia 2009 r. zamieszkiwał w S. przy ul. [...], w budynku mieszkalnym stanowiącym własność żony - K. J.. Po rozwodzie zajmował lokal mieszkalny położony w S. przy ul. [...], którego najemcą była M. K. (wówczas, w myśl art. 89 ustawy o Policji, osoba obca w stosunku do strony). Następnie w 12 kwietnia 2011 r. funkcjonariusz wraz z żoną M. S. zameldował się pod adresem: S., ul. [...]. Budynek ten stanowi własność jego matki, która nabyła go na podstawie umowy zamiany dokonanej 11 kwietnia 2011 r. z byłą żoną policjanta. D. S. raportem z 7 sierpnia 2012 r. oraz oświadczeniem mieszkaniowym zwrócił się o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Komendant Miejski Policji w Sosnowcu przyznał stronie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA i odmówił przyznania tego równoważnika za okres od 30 września 2009 r. do 8 sierpnia 2012 r. Decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], Śląski Komendant Wojewódzki Policji, po rozpoznaniu odwołania funkcjonariusza, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyrokiem z 26 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1211/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę funkcjonariusza na ww. decyzję. Policjant wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wówczas nie została rozpoznana. Pismem z 21 lutego 2017 r. Komendant Miejski Policji w Sosnowcu polecił D. S. wypełnienie dodatkowego oświadczenia o dokładnych danych związanych z sytuacją mieszkaniową i rodzinną. W oświadczeniu strona wskazała, iż zamieszkuje w Sosnowcu przy ul. [...] w budynku mieszkalnym o powierzchni użytkowej 60 m2, którego właścicielką jest jego matka – C. S. Za zgodą matki zajmuje wraz z żoną pokój o powierzchni 25 m2, zaś matka wraz z jego byłą teściową zajmuje po 10 m2. Dodał także, że 15 m2 powierzchni stanowi kuchnia, łazienka i hol. W kwestii kosztów utrzymania lokalu policjant podał, że matka - właścicielka domu, ponosi podatek od nieruchomości i dzierżawy drogi dojazdowej. Każdy mieszkaniec domu ponosi koszty mediów, tj. TV, woda, gaz, węgiel, elektryczność tj. ok. 300 - 400 zł miesięcznie, w zależności od wskazań liczników. Zawiadomieniem z 21 marca 2017 r. Komendant Miejski Policji w Sosnowcu poinformował funkcjonariusza o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 29 marca 2017 r. wpłynęło kolejne oświadczenie mieszkaniowe D. S., w którym powtórzył ww. informacje, wskazując, że matka zajmuje 12,5 m2, teściowa 12,5 m2, żona 10 m2, on sam - 10 m2, 15 m2- kuchnia, łazienka, hol. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w Sosnowcu cofnął D. S. uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego mu decyzją z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek mieszkalny, w którym policjant zamieszkuje wraz z żoną, należy do osoby bliskiej, a w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie części mieszkania do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Powołując się na treść art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1132 ze zm., dalej "k.c.") organ wyjaśnił, że posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą i w takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne, a do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie. W związku z powyższym organ uznał, iż funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym części domu przy ul. [...] w S., przy czym w lokalu tym funkcjonariuszowi przysługuje do wyłącznego korzystania 20 m2 powierzchni mieszkalnej, co odpowiada 2,86 normom zaludnienia, tymczasem policjantowi wraz z małżonką przysługują 2 normy zaludnienia. Wobec tego na chwilę obecną potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone i nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odwołanie od powyżej decyzji wniósł skarżący. W trakcie postępowania odwoławczego organ w trybie art. 136 § 1 k.p.a. zwrócił się do skarżącego o przedłożenie kserokopii rzutów poszczególnych kondygnacji, ewentualnie opisu technicznego zamieszkiwanego budynku. Poprosił również o wypełnienie oświadczenia dotyczącego aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. W odpowiedzi strona przesłała kserokopie rzutów piwnicy i parteru, zajmowanego domu wraz z wyjaśnieniami, które zdaniem organu odwoławczego potwierdzają to, co organ pierwszej instancji ustalił przed wydaniem decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i co sam zainteresowany poświadczył w złożonych oświadczeniach z 1 i 29 marca 2017 r. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Stwierdził, że zarzut niezgromadzenia przez organ wystarczającego materiału dowodowego jest nieuzasadniony. Wskazał, że policjant wraz z żoną zamieszkuje w S. przy ul. [...], w budynku mieszkalnym o powierzchni użytkowej 60 m2 (według danych wynikających ze złożonych oświadczeń z 1 i 29 marca 2017 r. oraz 10 lipca 2017 r.) i powierzchni mieszkalnej 43,40 m2, (zgodnie z dostarczonymi przez policjanta rzutami piwnicy i parteru: l pokój - 24,40 m2, II pokój - 19,00 m2). W domu tym (w rozbudowie), stanowiącym własność jego matki, policjant wraz z małżonką zajmuje jeden pokój o powierzchni 19 m2, mając zapewniony dostęp do pozostałych pomieszczeń budynku - kuchni, holu, łazienek. Skarżący wraz z żoną prowadzi odrębne gospodarstwa domowe. Ponosi jedynie opłaty związane z mediami. Organ przypomniał, że na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia MSWiA decyzją z [...] sierpnia 2014 r. policjantowi został przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej. Stwierdził też, że dotychczasowa praktyka i wykładnia przepisów stosowana w organach Policji skupiała się na ustaleniu, czy policjanci mają lokale mieszkalne na podstawie tytułów prawnych wyszczególnionych w § 1 ust. 1 pkt 1- 6 rozporządzenia MSWiA. Tymczasem z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, orzeczenia Sądu Najwyższego – wyrok z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt III PK 36/16, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2012 r., sygn. P 6/02, uchwały Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II PZP 6/12, wynika, że zwrot "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" jest jednoznaczny i jednolicie rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych - takich np. jak najem, użyczenie itp.). Ustawa o Policji nie zawiera w ogóle pojęcia "posiadania", a tym bardziej wskazań, iż pojęcie to należy rozumieć inaczej od powszechnie przyjętego. Zdaniem organu odwoławczego słusznie zatem Komendant Miejski Policji w Sosnowcu uznał, że funkcjonariusza łączy z matką umowa użyczenia części budynku lokalu mieszkalnego (prawo nie wymaga bowiem, aby rodzic dostarczał darmowego zakwaterowania dorosłym, samodzielnym dzieciom). Pochodne uprawnienie do wspólnego zamieszkania członków rodziny z właścicielem wynika co najmniej z umowy użyczenia, której zawarcie w sposób dorozumiany nie powinno budzić wątpliwości, związane jest bowiem z łącznością rodzinną dostatecznie wyrażającą wolę wspólnego zamieszkiwania. Organ stwierdził, że stosunek użyczenia lokalu mieszkalnego pomiędzy skarżącym i jego matką zaistniał, gdyż ich zachowania wypełniły dyspozycje art. 710 k.c. - bez pobierania opłaty właścicielka mieszkania zezwoliła policjantowi używać swojej rzeczy - jednego z pokoi lokalu mieszkalnego, a druga strona rzeczy tej używa zgodnie z jej przeznaczeniem, zamieszkując w lokalu. W dodatku pokój zajmowany przez funkcjonariusza spełnia przysługujące mu normy mieszkaniowe. Skarżący i jego żona mają prawo do dwóch norm zaludnienia, a więc do lokalu mieszkalnego o powierzchni od 14 m2 do 20 m2 (§ 2 pkt 1, § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów). Zatem pokój o powierzchni 19m2 spełnia ww. normy zaludnienia. Zdaniem organu odwoławczego policjant posiadający lokal mieszkalny (część lokalu) na podstawie umowy użyczenia jako posiadacz zależny włada zajmowanym przez siebie i członków rodziny mieszkaniem jak właściciel, wobec czego powyższa okoliczność daje podstawę do przyjęcia braku uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem policjant posiada już odpowiedni lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ uznał je za bezzasadne podnosząc, że organ nie naruszył zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, albowiem § 6 ww. rozporządzenia przewiduje możliwość cofnięcia uprawnienia do świadczenia, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł skarżący. Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd ten zauważył, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w sytuacji, gdy skarga kasacyjna D. S. od wyroku WSA w Gliwicach z 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1211/14, oddalającego skargę na ostateczną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] października 2014 r. nr [...], przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie została jeszcze rozpoznana. Jednakże kwestia ta nie miała żadnego wpływu na rozpoznawaną sprawę, gdyż decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] sierpnia 2017 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ze względu na jej konstytutywny charakter, może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Następnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na ugruntowane już stanowisko, według którego wskazane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu, mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i do przedmiotowego równoważnika. Przyjmuje się, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 10 cyt. ustawy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 53/12, dostępny CBOSA). Tymczasem zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego, również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84). Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie złożonych przez funkcjonariusza oświadczeń z 1 i 29 marca 2017 r. oraz z 10 lipca 2017 r. organy policyjne ustaliły bezsporny stan faktyczny, z którego wynika że: funkcjonariusz wraz z żoną zamieszkuje w S. przy ul. [...], w budynku mieszkalnym o powierzchni użytkowej 60 m2 i mieszkalnej 43,40 m2. To zaś wynika z dostarczonych przez policjanta rzutów piwnicy i parteru: l pokój - 24,40 m2, II pokój - 19,00 m2. Dom ten stanowi własność matki policjanta, policjant wraz z żoną zajmuje jeden pokój o powierzchni 19 m2, mając zapewniony dostęp do pozostałych pomieszczeń budynku - kuchni, holu, łazienek. Wymieniony wraz z żoną prowadzi odrębne gospodarstwa domowe. Ponosi natomiast jedynie opłaty związane z mediami. Bezspornym również jest, że funkcjonariusz 12 kwietnia 2011 r. wraz z żoną zameldował się pod adresem: S., ul. [...] oraz, że raportem z 7 sierpnia 2012 r. oraz oświadczeniem mieszkaniowym zwrócił się o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Komendant Miejski Policji w Sosnowcu postanowił przyznać mu ten równoważnik. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego zasadnie organ wywiódł, że pomiędzy skarżącym a jego matką powstał stosunek użyczenia lokalu mieszkalnego, gdyż ich zachowania wypełniły dyspozycje art. 710 k.c. W dodatku pokój zajmowany przez funkcjonariusza spełnia normy mu przysługujące. Wymieniony i jego małżonka mają prawo do dwóch norm zaludnienia, a więc do lokalu mieszkalnego o powierzchni od 14 m2 do 20 m2 (§ 2 pkt 1, § 3 rozporządzenia MSWiA z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów). Zatem pokój o powierzchni 19 m2 spełnia ww. normy zaludnienia. Tego rodzaju długotrwałe, bo trwające 5 lat, udostępnienie części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej. Sąd ten stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., albowiem stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia, że zajmowany przez funkcjonariusza lokal należy do jego matki i powierzchni zajmowanego lokalu, został ustalony na podstawie złożonych przez stronę oświadczeń z 1 i 29 marca 2017 r. oraz z 10 lipca 2017 r., a także dostarczonych przez policjanta rzutów piwnicy i parteru budynku. Okres zamieszkiwania funkcjonariusza z żoną w tym lokalu jest znany organowi z urzędu, gdyż wynika ze składanych przez funkcjonariusza wniosków o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organy nie musiały zaś ustalać czy skarżący zawarł z matką umowę użyczenia i od kiedy, albowiem ze zgromadzonych przez organy materiałów wynika, że funkcjonariusz zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w S. od 11 kwietnia 2011 r. (zameldowany na pobyt stały jest pod tym adresem od 19 stycznia 1996 r. - dane z Systemu Rejestrów Państwowych), a więc od daty nabycia lokalu mieszkalnego przez matkę. Zatem słusznie organy wywiodły, że w przedmiotowym mieszkaniu przebywa on w sposób długotrwały. Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest kompletna i spełnia wymogi tego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu zasada trwałości decyzji administracyjnej nie została naruszona (art. 16 § 1 k.p.a.). Organ nie uchylił decyzji ostatecznej Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] października 2014 r., przyznającej równoważnik pieniężny, a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane ww. decyzją. Nie doszło też do naruszenia art. 9 i art. 11 k.p.a., gdyż organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a"). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przed adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] sierpnia 2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Sosnowcu z [...] kwietnia 2017 r. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sadowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego z brak lokalu mieszkalnego oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w zastosowaniu wykładni rozszerzającej powyższych przepisów, prowadzącą w konsekwencji do uznania, iż zajmowanie przez skarżącego tylko części domu, stanowiącego własność osoby, która nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 89 ustawy o Policji, wyczerpuje znamię "posiadania lokalu mieszkalnego lub domu" w myśl § 1 ww. rozporządzenia; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organami obu instancji przepisu art. 16 § 1 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu zasady trwałości decyzji ostatecznych w sytuacji, gdy w sprawie nie zmieniły się okoliczności tak faktyczne, jak i prawne, a o których organ nie miałby wiedzy przed wydaniem decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Sosnowcu z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z 28 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia, pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Organ nie złożył dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym terminie, natomiast pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył w zakreślonym terminie pism procesowe z dnia 10 lutego 2021 r., w którym przedstawił dodatkową argumentację mającą uzasadniać zarzuty skargi kasacyjnej. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna rozpoznawana w powyższych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.; dalej "ustawa o Policji"), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jest to prawo do lokalu o powierzchni zgodnej z normami zaludnienia, uwzględniającej liczbę członków rodziny funkcjonariusza oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Przedmiotowe uprawnienie w pierwszej kolejności realizowane jest przez przydzielenie odpowiedniego lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust.1 ustawy o Policji. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i funkcjonariusz nie posiada lokalu, policjantowi przysługują określone w ustawie świadczenia pieniężne, w tym równoważnik za brak lokalu. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych celem przyznania i wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z tytułu ponoszonych przez policjanta kosztów wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (zob. uchwała NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08). Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wiąże uprawnienia do przedmiotowego równoważnika z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z zestawienia treści powyższego przepisu z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że omawiany równoważnik jest zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jedną z takich negatywnych przesłanek jest między innymi posiadanie przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego. Oznacza to, że ustawa o Policji ukształtowała uprawnienie do omawianego równoważnika nie jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w charakterze policjanta, lecz jako surogat zasadniczego uprawnienia, jakim jest prawo do przydziału lokalu w naturze. Jeżeli więc policjant zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie i posiada we wskazanych miejscowościach lokal (dom) mieszkalny, to równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego już mu nie przysługuje. Ustawa o Policji odwołuje się do "posiadania" lokalu (domu), ale pojęcia tego nie definiuje. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że skoro "posiadanie" jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, właściwymi do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji orzekające w niniejszej sprawie trafnie zatem przyjęły, że zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia jest także posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jako umowę użyczenia można przy tym kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu (domu) mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Do zawarcia takiej umowy zazwyczaj dochodzi w sposób dorozumiany. Dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np.: wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15; wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 2514/15; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013/9-10/102, Lex nr 1281361) Sąd Najwyższy stwierdził, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) ale też ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie). W wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt I K 1/00 (OTK 2001/4/84) Trybunał Konstytucyjny zwrócił natomiast uwagę, że zastępcze formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie stanowią dodatkowego przywileju z racji jedynie posiadania statusu policjanta, a w związku z tym ich uruchomienie nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu do niego. Z tych względów przyjąć należy, że jeżeli zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do przedmiotowego równoważnika. Trafności powyższego stanowiska, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie podważa regulacja zawarta w § 1 rozporządzenia rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej "rozporządzeniem"). W § 1 tego rozporządzenia prawodawca wskazując przypadki, w których policjantowi przysługuje (ust. 1), bądź nie przysługuje (ust. 2) omawiany równoważnik. Wprawdzie przepis ten nie wymienia sytuacji zajmowania lokalu (domu) mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia, należy jednak mieć na uwadze, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu określa ustawa o Policji. Uprawnienia funkcjonariusza do takiego świadczenia należy zatem oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Rozszerzenie czy zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających wyłącznie z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne. Rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 92 ust. 2, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony nie do określenia prawa do omawianego równoważnika, lecz jedynie do wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania tego równoważnika. Skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki posiadania lokalu mieszkalnego nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. W konsekwencji, jeżeli w świetle przepisów ustawy o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika wyklucza posiadanie lokalu, a w pojęciu tym – o czym była już wyżej mowa – mieści się też zajmowanie lokalu na podstawie umowy użyczenia, to nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że posiadanie lokalu na podstawie wskazanego tytułu prawnego nie pozbawia policjanta prawa do nabycia czy zachowania prawa do przedmiotowego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżącemu kasacyjnie w 2014 r. przyznano równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Po wydaniu decyzji w tym zakresie organ uzyskał nowe informacje mające wpływ na ocenę sytuacji mieszkaniowej policjanta. Ustalił bowiem, że skarżący kasacyjnie mieszka wraz z żoną w budynku stanowiącym własność jego matki, położonym w S. przy ul. [...], w którym zajmuje jeden pokój o pow. 19 m2, mając zapewniony dostęp do pozostałych pomieszczeń tego budynku, tj. kuchni, holu i łazienek. Lokal ten zajmuje na podstawie dorozumianej umowy użyczenia. Ponosi za lokal jedynie opłaty związane z korzystaniem z mediów. Prowadzi z żoną odrębne gospodarstwo domowe. Takie ustalenia nie zostały skutecznie zakwestionowane w złożonej skardze kasacyjnej. Należy je zatem uznać za prawidłowe. Ustalenia te poczynione zostały w oparciu o złożone przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowe. Po uzyskaniu powyższych danych Komendant Miejski Policji w Sosnowcu zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu skarżącemu kasacyjnie przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję ... wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, a wcześniej organów orzekających w sprawie, w tym zakresie odpowiada prawu. Z tych względów, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z § 3 i § 6 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza. Policjant zobowiązany jest - składając nowe oświadczenie mieszkaniowe - niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na przedmiotowe uprawnienia. Decyzję o cofnięciu uprawnień do omawianego świadczenia - co do zasady - wydaje się zatem po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie swojej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji przewidzianej w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jest możliwe tylko wówczas, gdy policjant dopełni wskazanego obowiązku i w prawem przewidziany sposób zawiadomi o takich zmianach. Uprawnienie do omawianego świadczenia cofa się, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takich sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. Zatem przedmiotową decyzję wydaje się także wówczas, gdy policjant nie złoży wymaganego zawiadomienia, a o jego aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej organ powziął informacje z innych źródeł. Jeżeli policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio przedmiotowego uprawnienia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ona skutki na przyszłość, nie wcześniej jak od chwili jej wydania. Stanowisko w tym zakresie od wielu lat utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i podziela je również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach nie naruszył więc prawa, wydając decyzję zaskarżonej treści. W sprawie nie doszło więc ani do naruszenia przez organy art. 16 § 1 k.p.a., ani art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.