VIII SA/Wa 744/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia 21 lipca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania należności pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby oddala skargę. Przedmiotem skargi P. K. (dalej: skarżący, strona) jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, KWP) z 21 lipca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń pieniężnych przysługujących mu w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 2 lutego 2023 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: organ I instancji, KPP) z 28 listopada 2022 r. nr [...]. Pismem z 26 maja 2025 r. skarżący wystąpił do KWP z wezwaniem do zapłaty wyrównania uposażenia za miesiące: styczeń i luty 2023 r. wraz z wysługą, odprawą, ekwiwalentem za niewykorzystany urlop, nagrodą roczną oraz nagrodą jubileuszową. Wezwanie strony zostało przekazane zgodnie z właściwością do KPP, który wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. KPP decyzją z 17 czerwca 2025 r. znak: [...], działając na podstawie art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 99, art. 100, art. 101, art. 110, art. 111, art. 114, art. 115, art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 636 z późn. zm., dalej: ustawa o Policji), § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 913 ze zmianami, dalej: rozporządzenie MSWiA z 2002 r.) w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666 z późn. zm., dalej: ustawa okołobudżetowa na 2023 r.), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270, dalej: ustawa budżetowa na rok 2022), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r. poz. 385, dalej: rozporządzenie zmieniające z 2023 r.), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r., wysługi, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nagrody rocznej za 2023 r. oraz nagrody jubileuszowej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 2 lutego 2023 r. Organ I instancji wskazał, że uposażenie za styczeń i luty 2023 r. zostało skarżącemu naliczone i wypłacone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, z zastosowaniem kwoty bazowej wynikającej z ustawy okołobudżetowej w wysokości 1.614,69 zł oraz mnożników kwoty bazowej obowiązujących przed dniem 1 marca 2023 r. Jednocześnie KPP podniósł, iż rozporządzenie zmieniające z 2023 r., wprowadzające nowe, wyższe mnożniki, weszło w życie dopiero z dniem 1 marca 2023 r. i nie zawierało przepisów przejściowych, które nakazywałyby wyrównanie uposażeń za okres poprzedzający jego wejście w życie. KPP dokonał analizy prawnej poszczególnych żądań strony i stwierdził, że prawo do świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent za urlop, rekompensata pieniężna, nagroda), jak również prawo do uposażenia za dany miesiąc, powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dzień zwolnienia ze służby, dany miesiąc kalendarzowy). Późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady, nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią (co nie miało miejsca w przypadku rozporządzenia zmieniającego z 2023 r.). Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Prawo do tych świadczeń krystalizuje się w momencie zwolnienia ze służby i jest ustalane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku świadczenia (tj. w dniu zwolnienia ze służby), niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych. Zdaniem organu I instancji przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego co do jego stosowania - nie wprowadza wyjątków, klauzul generalnych ani przesłanek ocennych. Organ administracji publicznej nie może zatem przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia, niż to przewidziane przez obowiązujące przepisy, nawet jeśli taka interpretacja byłaby bardziej korzystna dla strony. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, który stanowił podstawę obliczania uposażeń za styczeń i luty 2023 r. na podstawie kwot bazowych z 2022 r., oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy sprzeczne z Konstytucją RP, w związku z czym organ administracji był zobligowany do wydania decyzji z pominięciem niekonstytucyjnych przepisów, zaś decyzja została wydana z naruszeniem praworządności i z pominięciem słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała w szczególności, że odejście ze służby było podyktowane przede wszystkim kwestiami zdrowotnymi skutkującymi trwałą niezdolnością do służby i uzyskaniem orzeczenia trzeciej grupy inwalidzkiej od 2 lutego 2023 r. (orzeczenie nr [...][...]Rejonowej Komisji Lekarskiej Podległej Ministrowi Właściwemu do Spraw Wewnętrznych w [...]), co uniemożliwiło pozostanie w służbie i wpłynęło na wysokość uposażenia za 2023 r. Decyzją z 21 lipca 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 99, art. 100, art. 101 ustawy o Policji w związku z art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022, a także § 1 rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 99 ust. 3 ustawy o Policji przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość określa ustawa budżetowa. Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków (art. 100 ust. 1 ustawy o Policji), a jego wysokość jest uzależniona od grupy zaszeregowania stanowiska oraz wysługi lat (art.101 ust. 1 ustawy o Policji). W roku 2023 wysokość uposażeń policjantów była kształtowana przez kwotę bazową określoną w ustawie budżetowej na rok 2023. Na mocy art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. przez kwotę bazową dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w roku 2023 należało rozumieć kwotę bazową ustaloną zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 wskazującego, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533, dalej: ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64zł. Jednakże zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosowało się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022, tj. kwotę 1.614,69 zł. Dopiero rozporządzenie zmieniające z 2023 r., które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 rozporządzenia), wprowadziło nowe, wyższe stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej. Skutki prawne tej podwyżki powstały zatem dopiero od 1 marca 2023 r. Odnosząc się do wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, organ odwoławczy wskazał, że zagadnienie odprawy reguluje art. 115 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym podstawą obliczenia odprawy jest uposażenie (zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym) w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Skoro skarżący został zwolniony ze służby przed dniem 1 marca 2023 r., to podstawą obliczenia odprawy było uposażenie w wysokości ustalonej według stawek obowiązujących przed tą datą. Zgodnie natomiast z art. 115a ust. 1 ustawy o Policji policjantowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Ponownie decydujące jest uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, czyli w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu służby strony. Skoro ostatni dzień służby przypadał przed 1 marca 2023 r., ekwiwalent został prawidłowo obliczony według stawek uposażenia przed tą datą. Natomiast nagroda roczna przysługuje policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym. Zasady jej przyznania i obliczenia regulują przepisy wykonawcze. Nagroda roczna za 2023 rok została wypłacona proporcjonalnie za okres służby w 2023 r. (od stycznia do dnia zwolnienia). Jej podstawa opierała się na uposażeniu faktycznie należnym i otrzymanym w tym okresie, tj. według stawek obowiązujących przed 1 marca 2023 r. W przypadku ww. świadczeń, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do ponownego ich przeliczenia z uwzględnieniem podwyżki uposażeń wprowadzonej od 1 marca 2023 r. KWP ocenił, że odmawiając wypłaty wyrównania uposażenia oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby, tj. odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nagrody rocznej, KPP słusznie oparł swoje rozstrzygnięcie na analizie przepisów ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych i ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Przepisy te w sposób enumeratywny i wyczerpujący określają składniki uposażenia policjanta oraz wszelkie inne należne mu świadczenia pieniężne. Zdaniem organu w katalogu tych świadczeń brak jest podstawy prawnej do przyznania dodatkowego wyrównania czy waloryzacji uposażenia w formie o jaką wnosi strona. Brak jest również przepisu prawa, który nakazywałby waloryzację lub ponowne przeliczenie odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nagrody rocznej oraz nagrody jubileuszowej z powodu problemów zdrowotnych, które przyczyniły się do konieczności odejścia ze służby przed 1 marca 2023 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, KWP stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. Strona nie wyjaśniła, na czym opiera stwierdzenie, że organ administracji był zobligowany do wydania decyzji z pominięciem niekonstytucyjnych przepisów, naruszając zasady praworządności i z pominięciem słusznego interesu obywateli. Poza tym nietrafne i nieuprawnione są twierdzenia zawarte w odwołaniu o podstawie prawnej rażąco naruszającej konstytucyjną zasadę równości, tj. stosowaniu art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 rok. Regulacje odnoszące się do uposażenia skarżącego nie zostały zmienione na jego niekorzyść. Tym samym strona nie została pozbawiona żadnych praw nabytych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję KWP z 21 lipca 2025 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w aktach prawnych wyższej rangi, tj. z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; b) art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak odmowy zastosowania art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., w sytuacji gdy przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP, w związku z czym w niniejszej sprawie należało zastosować te przepisy, które są z nią zgodne i przewidują kwotę bazową w wysokości 1.740, 64 zł jako jedynie obowiązujące, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 poprzez jego niezastosowanie; 2) przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności orzeczenia o niezdolności do służby, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że odejście ze służby było podyktowane stanem zdrowia, co skutkowało uznaniem, że nie doszło do nierównego potraktowania skarżącego w stosunku do funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. oraz powołaniem się przez organ na wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego wydany w zupełnie innym stanie faktycznym, a w konsekwencji skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, b) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegającej na ponownej analizie całokształtu sprawy, co przejawiało się wyłącznie w ocenie zaskarżonej decyzji, z całkowitym pominięciem zgłoszonego dowodu z orzeczenia komisji lekarskiej, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący był niezdolny do dalszej służby, w związku z czym nie mógł pozostać w służbie w celu zyskania waloryzacji uposażenia, a zatem mechanizm wprowadzony w art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. miał dla niego charakter dyskryminujący; powyższe doprowadziło do nieuzasadnionego uznania, że przepis art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. nie naruszał konstytucyjnych praw skarżącego, w związku z czym decyzja o odmowie wypłaty wyrównania uposażenia była prawidłowa, c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności poprzez zaniechanie oceny wiarygodności orzeczenia komisji lekarskiej, co doprowadziło do bezrefleksyjnej, pozytywnej oceny decyzji organu I instancji, a w konsekwencji do utrzymania jej w mocy, d) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o przepisy sprzeczne z Konstytucją RP, w związku z czym organ administracji był zobligowany do wyeliminowania tak wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organ II instancji bezzasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., a który to przepis stoi w sprzeczności z wyższymi rangą normami Konstytucji (przede wszystkim art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wprowadzającymi zasady demokratycznego państwa prawnego i równości). Skarżący zwrócił uwagę, że literatura przedmiotu oraz orzecznictwo dopuściły możliwość odmawiania, zarówno przez sądy administracyjne, ale również przez organy administracji, zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją RP. W skardze skarżący powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2023 r. w sprawie sygn. akt K 1/23, który orzekł o niezgodności z Konstytucją RP zapisów ustawy okołobudżetowej z 1 grudnia 2022 r. dotyczących sposobu naliczania wynagrodzeń sędziów, które były niezgodne z ustawą. Chodziło o kolejne "zamrożenie" wynagrodzeń sędziów i prokuratorów i wypłatę ich wynagrodzeń. W ustawie okołobudżetowej na 2023 r. takie "zamrożenie" wynagrodzeń miało miejsce także w przypadku funkcjonariuszy Policji. Ponadto strona zauważyła, że racje, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając art. 41 ust. 2 ustawy budżetowej na 2023 r., w żaden sposób nie odnosiły się do funkcjonariuszy, którzy odchodzili ze służby z powodów niezależnych od nich samych (w tym właśnie m.in. z powodów zdrowotnych, podobnie jak skarżący, który orzeczeniem komisji został uznany za trwale niezdolnego do służby). Przepis ten jednak mimowolnie dyskryminował także tych funkcjonariuszy, doprowadzając do obniżenia ich uposażenia za tę samą pracę wykonywaną w styczniu i lutym 2023 r., jaką wykonywali w analogicznym okresie funkcjonariusze kontynuujący służbę po okresie 1 marca 2023 r., a którzy za tę samą służbę zostali wynagrodzeni wyższym uposażeniem. Skoro zatem ustawodawca znalazł w budżecie państwa środki finansowe na podwyżki dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., całkowicie arbitralne i nieznajdujące uzasadnienia w standardach konstytucyjnych oraz w realnych możliwościach finansowych państwa było pozbawienie takiej podwyżki funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby do 28 lutego 2023 r. Powyższe, zdaniem skarżącego, stanowiło naruszenie, zarówno art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. KWP naruszył też art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w żaden sposób do orzeczenia komisji lekarskiej załączonego do odwołania, a z którego w sposób bezsprzeczny wynika, że skarżący jest niezdolny do dalszej służby w Policji, w związku z czym mechanizm próby skłonienia funkcjonariuszy do pozostania w służbie nie mógł wywrzeć na niego skutku w postaci wycofania raportu o odejściu ze służby, a jednocześnie w sposób oczywisty go zdyskryminował. Nie jest zatem możliwa ocena przebiegu decyzyjnego organu II instancji w tym zakresie. Na rozprawie sądowej 27 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącego w pierwszej kolejności wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, wskazując, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą administracyjną, tylko cywilną. W tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 571/25. Z ostrożności procesowej w dalszej kolejności wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję), konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy kwestii prawidłowości ustalenia skarżącemu wysokości uposażenia zasadniczego za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń pieniężnych przysługujących mu w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Skarżący stoi na stanowisku nieusprawiedliwionego zastosowania art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Organy policyjne wskazywały natomiast, że przepisy prawa wskazują wprost sposób obliczania uposażenia funkcjonariuszom Policji należnego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r., że w tym okresie stosuje się do obliczenia uposażenia kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 r. W związku ze zwolnieniem ze służby stronie wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie za styczeń i luty 2023 r. (jednym ze składników uposażenia jest wysługa lat), odprawę na podstawie art. 115 ustawy o Policji, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji, nagrodę roczną na podstawie art. 110 ustawy o Policji za rok 2023 oraz nagrodę jubileuszową na podstawie art. 111 pkt 1 ustawy o Policji. Należności te zostały obliczone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego stronie na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 ustawy o Policji). Z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie (art. 99 ust. 2 ustawy o Policji). Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy o Policji). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) zostały ustalone kwoty bazowe m.in. dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64 zł., przy czym podwyższenie wynagrodzeń następuje w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej z wyrównaniem od 1 stycznia danego roku (art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej). Należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Natomiast do obliczenia uposażeń ww. grup zawodowych należnych od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 (art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r.), które na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 zostały ustalone w wysokości 1.614,69 zł. Dodatkowo art. 41 ust. 4 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. stanowi, że do podwyższania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie stosuje się przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Skoro strona została zwolniona ze służby w Policji przed dniem 1 marca 2023 r., to uposażenie stronie naliczono i wypłacono na podstawie przepisów obowiązujących w styczniu i lutym 2023 r. Podstawą była kwota bazowa wynikająca z ustawy okołobudżetowej na 2023 r. oraz mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 marca 2023 r. Rozporządzenie zmieniające z 2023 r., wprowadzające nowe, wyższe mnożniki, weszło w życie dopiero 1 marca 2023 r. bez przepisów przejściowych. Zatem nie było podstawy prawnej do uwzględnienia stronie żądania wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. Podstawą obliczenia odprawy pieniężnej przysługującej funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby jest uposażenie (zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym) w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu pełnienia służby przez funkcjonariusza (art. 115 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji). W dniu zwolnienia skarżącego ze służby – 2 lutego 2023 r. nowe stawki uposażenia jeszcze nie obowiązywały, a więc brak jest podstawy do waloryzacji lub ponownego przeliczenia odprawy w związku z późniejszym wzrostem uposażeń. Podobnie przy wyrównaniu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (art. 115a ustawy o Policji) decydujące jest uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, czyli w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu służby. Skarżący w dniu zwolnienia ze służby nabył prawo do nagrody jubileuszowej z tytułu osiągnięcia 30 lat pracy (art. 111 ust. 1 ustawy o Policji), którą wypłacono również na podstawie uposażenia obowiązującego w dacie zwolnienia. Natomiast nagroda roczna przysługuje policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym, a zasady jej przyznawania i obliczania regulują przepisy wykonawcze. Jak wynika z decyzji organu I instancji skarżącemu przyznano nagrodę roczną za rok 2023 w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w 2023 r. W ocenie Sądu z wyżej cytowanych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji obowiązywała do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1.614,69 zł ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022. Organy nie miały podstawy prawnej do wypłaty uposażenia i dodatkowych świadczeń związanych z ustaniem stosunku służbowego według kwoty bazowej ustalonej na rok 2023. Orzekały bowiem na podstawie przepisów prawnych obowiązujących w dacie zwolnienia strony, tj. na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej nakazującego obliczenie uposażeń policjantów za okres od 1 stycznia do 28 lutego 2023 r. według kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na 2022 r. W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla oceny prawnej przedmiotowej sprawy, że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło nie z powodu uzyskania praw emerytalnych, tylko z uwagi na stan zdrowia na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej (trwale niezdolny do służby). Istotne jest, jak to stwierdzają organy policyjne, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie, lecz jest to świadczenie zamknięte w czasie i oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny. Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.); są związane przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych. Zakończenie więc stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych przyznanych dopiero od 1 marca 2023 r. Odnosząc się do wniosku skargi o przeprowadzenie przez sąd rozproszonej kontroli konstytucyjności normy zawartej w art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 należy podkreślić, że sąd administracyjny nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, ponieważ zgodnie z treścią art. 188 Konstytucji RP orzekanie w tym zakresie należy do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Ze względu na precyzyjne określenie w przepisach prawa kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24, publ. CBOSA). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty (por. postanowienie SN z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt III USK 268/22, publ. LEX nr 3571906). Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem lub gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki SN: z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CSK 482/08, publ. LEX nr 491552; z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, publ. OSNC 2016/12/148). Nie jest również możliwe odmówienie zastosowania przepisu ustawy w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją RP. Uznając dany przepis za niekonstytucyjny sąd uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Uprawnienie sądu w tym względzie nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 Konstytucji RP jest powszechnie obowiązujące i ostateczne. Żaden z wyżej wskazanych przypadków odmowy zastosowania przepisu ustawy nie miał miejsca w badanej sprawie, wobec czego niezasadne jest stanowisko skarżącego, że w przypadku zakwestionowanego przepisu ustawy miała miejsce oczywista niezgodność z Konstytucją. W ocenie Sądu art. 41 ustawy na rok 2023 nie ma charakteru dyskryminującego oraz spełnia wymogi konstytucyjne. Nie można zgodzić się z skarżącym, że art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (por. orzeczenie TK z 13 września 1990 r. sygn. akt U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (por. wyrok TK z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Zasada równości nie oznacza swego rodzaju zakazu zróżnicowania przez prawodawcę podmiotów, znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej lub prawnej. Zróżnicowanie może, a nawet powinno być wprowadzane, jeżeli jest uzasadnione innymi wartościami konstytucyjnymi (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2792/17, publ. CBOSA). W ocenie Sądu ustawodawca ma prawo wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych, aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa. Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających w dniu 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza zasady równości w stosunku do funkcjonariuszy, którzy ze służby już odeszli. Podobnie na uwzględnienie nie zasługuje zarzut sprzeczności art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 z zasadami ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2023 przewidywała wzrost wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, w tym wzrost wysokości kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Policji, nie można jednak mówić o prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Brak jest prawnej ekspektatywy w tym zakresie. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są przede wszystkim dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (por. wyroki TK z 17 listopada 2003 r. sygn. akt K 32/02 i z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt K 1/12). W związku z powyższym prawodawca był uprawniony do ustanowienia regulacji uprawniających do zastosowania podwyżki uposażenia dla funkcjonariuszy służb mundurowych pozostających w służbie w dniu 1 marca 2023 r., co uwzględniało aktualne potrzeby finansowe państwa. Określenie w art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, że kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. nie stanowi zatem naruszenia zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Niezasadna jest również argumentacja skarżącego naruszenia art. 7 i art. 8 Konstytucji RP oparta na analogii do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sędziów (sygn. akt K 1/23). Status prawny sędziów i mechanizm ustalania ich wynagrodzeń jest chroniony w Konstytucji w sposób szczególny (art. 178 ust. 2 Konstytucji RP), co nie ma miejsca w przypadku uposażeń funkcjonariuszy Policji. Tym samym teza skarżącego o tzw. wtórnej niekonstytucyjności, mająca uzasadniać działanie organu wbrew ustawie, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do odmowy zastosowania przepisów ustawowych, gdyż stanowiłoby to przekroczenie kompetencji i naruszenie art. 6 k.p.a. Subiektywne przekonanie skarżącego, że regulacje w oparciu, o które wypłacono mu uposażenie za styczeń i luty 2023 r. oraz inne świadczenia pieniężne w związku ze zwolnieniem ze służby, są niezgodne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nie może stanowić podstawy do podważenia legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu brak podstaw do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania i trafności dokonanej przez nie oceny okoliczności sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie wyrównania skarżącemu uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby odpowiada zatem prawu. Sąd nie podziela stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 września 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 571/25, z którego wynika, że po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, ale ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi. Ze względu na charakter zgłoszonego żądania, które wynika ze stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, który w całości opiera się na regulacjach zawartych w przepisach prawa publicznego (tj. ustawa o Policji oraz przepisy wykonawcze), a które to roszczenie dotyczy okresu, w którym skarżący pozostawał jeszcze w służbie, z uwagi na przywołaną podstawę prawną żądania, tj. art. 41 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, w sprawie prawidłowo przyjęto administracyjny tryb załatwiania wniosku o wypłatę wyrównania. W tym względzie Sąd przychyla się do dominującej linii orzeczniczej, zgodnie z którą do rozpoznania wniosku w przedmiocie wypłaty wyrównania uposażenia funkcjonariusza Policji właściwy jest organ administracyjny (por. przykładowo wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 20 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Go 470/25, w Łodzi z 2 października 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 546/25, z 4 września 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 164/25, z 13 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 166/25, w Warszawie z 14 maja 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 285/25, z 16 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 567/25, z 25 września 20925 r., sygn. akt II SA/Wa 488/25, w Gdańsku z 4 września 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 364/25, wszystkie publ. CBOSA). W niniejszej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości: bezsporne jest, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji 2 lutego 2023 r. na skutek orzeczenia lekarskiego stwierdzającego trwałą niezdolność do służby i uzyskania trzeciej grupy inwalidzkiej. Orzeczenie lekarskie nie zmieniło jednak faktu, że stosunek służbowy strony ustał przed 1 marca 2023 r., od której to daty przysługiwało uposażenie według wyższej kwoty bazowej. Niezasadne są zatem zarzuty zaniechania przez organy dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tak samo jeśli chodzi o naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest jasne, logiczne, przekonujące, z pewnością zarzut jego lakoniczności jest chybiony. Organ II instancji – wbrew zarzutom skargi – ustosunkował się w uzasadnieniu do kwestii orzeczenia lekarskiego (strona 4) wskazując, że mechanizm wprowadzony przez art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 nie mógł być uchylony w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego nawet w przypadku odejścia ze służby z przyczyn niezależnych od funkcjonariusza. Oznacza to również, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) została dochowana. Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie skarżącego, działał zgodnie z prawem, zatem zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i nie naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.