III OSK 1362/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 545/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w D. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 545/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu (dalej skarżący lub Prokurator) na uchwałę Rady Miejskiej w D. (dalej Rada Miejska) z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w D., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w dniu 12 stycznia 2022 r. Rada Miejska w D., działając w oparciu o art. 25 ust. 4, 6, 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, 1834) zwanej dalej u.s.g. oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu rady gminy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1974) zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie maksymalnej wysokości diet, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w D.. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 9 uchwały w ogóle nie określono, kiedy uchwała w chodzi w życie. Przepis ten stanowi jedynie, że z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc uchwała nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie diet dla radnych Rady Miejskiej w D.. Nie przewidziano natomiast jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązujących, jest ich ogłoszenie co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) zwanej dalej u.o.a.n. Zgodnie z art. 2 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ powiatu, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi należy podkreślić, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Reasumując, z uwagi na stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie prawa polegające na braku opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, Sąd stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające podjęcie takiego rozstrzygnięcia a skarga winna zostać oddalona; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2, art. 4 i 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że uchwała w sprawie ustalenia diet radnych ma charakter aktu prawa miejscowego w związku z czym winna być publikowana w dzienniku urzędowym województwa łódzkiego. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w tej sprawie dotyczy charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g. Tak podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w sposób spójny w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2777/23; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 62/23; wyrok NSA z 22 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1470/24). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podtrzymuje to stanowisko. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Taka uchwała zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Uchwała ta obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany i jej okres obowiązywania nie jest związany z kadencyjnością organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Nie można uznać za zasadną tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą wykładnia prawa dotycząca publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał w sprawie ustalania wysokości i zasad wypłacania diet radnym jest niejednolita. Powołane powyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego spójnie i jednolicie kwalifikują takie uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. Przywołanie przez stronę skarżącą kasacyjnie trzech rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów z ostatnich dziewięciu lat kwalifikujących takie uchwały do kategorii aktów wewnętrznych nie odzwierciedla dominujących stanowisk organów nadzoru co do charakteru takich uchwał jako aktów prawa miejscowego, a nie aktów wewnętrznego kierownictwa. Nie można też uznać za zasadną i tę argumentację strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą skoro unieważniona zaskarżonym wyrokiem uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym właściwego Wojewody w czasie prowadzonego postępowania nadzorczego, to tym samym przesądziło to o prawidłowości jej zakwalifikowania jako aktu prawa wewnętrznego. Co najwyżej może to świadczyć o braku prawidłowości prowadzonego w tej sprawie postępowania nadzorczego, skoro Wojewoda Łódzki nie stwierdził jej nieważności. Nie stanowiło to jednak żadnej przeszkody przed wniesieniem w tej sprawie skargi. Także brak jej unieważnienia przez Wojewodę w żaden sposób nie wiązał w tej sprawie Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny jej legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał w tej sprawie pełne prawo kontroli zaskarżonej uchwały i z tego prawa skorzystał w prawidłowy sposób. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 42 u.s.g. w związku z art. 4 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała wydana w przedmiocie ustalenia diet dla radnych została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 u.o.a.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie poddaje się kontroli. Przepis te zawiera trzy odrębne ustępy z których każdy stanowi odrębną normę prawną regulującą zasady określania dat wejścia w życie aktów normatywnych. Skoro ani w zarzucie skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie nie doprecyzowała tego zarzutu, tym samym nie może Naczelny Sąd Administracyjny zamiast samej strony skarżącej go precyzować. Ponadto obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest nie tylko wskazanie w skardze kasacyjnej zarzutu, ale także uzasadnienie, na czym polega – w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego – jego błędna wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji lub niewłaściwe zastosowanie. Tego także nie zawiera skarga kasacyjna. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organy gminy, a uchwała ustalająca wysokość diet dla radnych jest takim aktem prawa miejscowego. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 13 pkt 2 ww. ustawy. Art. 42 u.s.g. ma charakter odsyłający. Zgodnie z tym przepisem zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tym samym skoro zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to jej ogłoszenie powinno nastąpić zgodnie z przepisami tej właśnie ustawy. Strona skarżącą kasacyjnie nie wykazała przy tym, na czym miałoby polegać naruszenie art. 42 u.s.g. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w tej sprawie. Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sprawie zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego i tym samym kognicja sądu administracyjnego do jego kontroli opierała się na art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., a żaden przepis szczególny nie wyłączył prawa do jego unieważnienia w przypadku dostrzeżenia istotnej wady. Taka wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.