III OSK 62/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 450/22 w sprawie ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miejskiej C. z dnia 6 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania wysokości diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22, po rozpoznaniu skargi J. J. na uchwałę Rady Miejskiej C. z dnia 6 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie zasad przyznawania wysokości diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych – w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w punkcie 2 odrzucił skargę w zakresie żądania nakazania umożliwienia radnemu usprawiedliwiania nieobecności oraz zwrotu niesłusznie potrąconych diet radnym; w punkcie 3 zasądził od Rady Miejskiej C. na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji J. J. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej C., zaskarżając ją w części, tj. wnosząc o stwierdzenie nieważności przepisów pozostałych po rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody nr [...] dotyczących nieobecności radnych zawartych w treści § 4 ust. 1, 5, 6 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę na wskazaną na wstępie uchwałę, Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego i powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 8 uchwały określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak wskazał Sąd meriti niespełnienie wymagań formalnych w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.) – dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Z powyższych względów Sąd Wojewódzki stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. W zakresie zaś sformułowanego w skardze żądania nakazania umożliwienia radnemu usprawiedliwienia nieobecności oraz zwrotu niesłusznie potrąconych diet radnym Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zdaniem Sądu meriti sformułowane w skardze żądanie skarżącego wskazuje, że nie dotyczy ono żadnej ze spraw wyszczególnionych w przepisie art. 3 § 2 P.p.s.a. Sprawa w zakresie tego rodzaju żądania nie należy bowiem do właściwości sądów administracyjnych. W związku z powyższym na podstawie art. 58 § pkt 6 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki odrzucił skargę w zakresie wskazanego żądania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska C. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu 1 i 3, zarzuciła naruszenie: - art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przez jego błędną interpretację polegającą na tym, że uchwała rady gminy w sprawie wysokości diet radnych rady gminy ma charakter generalny i abstrakcyjny i jest aktem prawa miejscowego, a tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym; - art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na uchwałę i stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i 3 oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ wskazał przede wszystkim, że przedmiotowa uchwała dotyczy radnych, a więc członków organu kolegialnego. W tym sensie uchwała nie jest skierowana do podmiotów spoza Rady Gminy, lecz dotyczy funkcjonowania Rady. Dieta ma ścisły związek z działalnością radnego jako członka organu stanowiącego gminy, a jej celem jest zrekompensowanie radnemu zarobków utraconych w związku z pełnieniem funkcji radnego. Uchwała nie jest więc aktem prawnym regulującym jakąkolwiek sferę aktywności podmiotów spoza Rady. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Uchwała wydana na podstawie pierwszego z wymienionych przepisów w sprawie ustalenia diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, LEX nr 2419414) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 8 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, LEX nr 3344784). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna okazała się niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.