III OSK 2777/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 16/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 26 listopada 2021 r. nr XXXVI/277/21 w przedmiocie ustalenia diet dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 16/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 26 listopada 2021 r. nr XXXVI/277/21 w przedmiocie ustalenia diet dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miejska w Solcu Kujawskim podjęła w dniu 26 listopada 2021 r. uchwałę nr XXXVI/277/21 w sprawie ustalenia diet dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucił podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 2 pkt 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, zwana dalej: "u.o.a.n.") oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, zwana dalej: "u.s.g.") poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że stanowi akt prawa miejscowego, a warunkiem jej wejścia w życie jest ogłoszenie w dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Solca Kujawskiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że podzielił pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i zwrotu kosztów podroży służbowych radnych gmin, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba (pełniąca w danej chwili funkcję), ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w niej funkcję publiczną. Wprawdzie bezpośredni krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, określające zasady, na podstawie których radnym gminnym oraz przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podroży służbowych. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 i art. 37b ust. 1 u.s.g. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie można podzielić stanowiska organu co do wewnętrznego charakteru podległości w rozumieniu struktury administracyjnej pomiędzy radą gminy a radnymi, jak również sołtysami/przewodniczącymi zarządu osiedla. Uchwała ta nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyrokach z 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, z 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4382/21). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji radnego lub sołtysa nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym sołtys, przewodniczący zarządu osiedla, rada sołecka ani radny - nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dodać należy, że przewodniczący organu stanowiącego jednostki pomocniczej gminy nie jest organem władz lokalnych, tak jak i sołectwo, osiedle nie są jednostkami samorządu terytorialnego. Nadto rada gminy ma swobodę w ustaleniu, czy w ogóle sołtysom (przewodniczącym organów stanowiących jednostek pomocniczych) będzie przysługiwała jakakolwiek dieta (tak NSA w wyroku z 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3380/19, LEX nr 2768721), a po przyjęciu, że zostaną uchwalone diety dla takich osób, w jakiej wysokości taka dieta będzie przysługiwała. Także przesłanki uzasadniające ustalenie wysokości takiej diety zostały pozostawione do ustalenia organom stanowiącym gmin. Mając powyższe w ocenie Sądu pierwszej instancji należy stwierdzić, że w pełni zasadnym jest stanowisko Prokuratora, który dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 4, art. 37b ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 8 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 r. Powyższe wskazuje, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. Zdaniem Sądu prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że dodatkowo należy zważyć, że w uzasadnieniu skarżonej uchwały z 23 listopada 2021 r. nie podano żadnych przyczyn ani podstawy prawnej nadania tej uchwale mocy wstecznej od dnia 1 sierpnia 2021 r. Sąd stwierdził, że podstawę taką mogły stanowić m.in. przepisy art. 18 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1834) w zw. z art. 25 ust. 6 u.s.g. i art. 5 u.o.a.n. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że błędne zakwalifikowanie przez Radę Miejską w Solcu Kujawskim zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa wewnętrznego uzasadniało jej unieważnienie w całości. Sądy administracyjne nie mają kompetencji do uzupełniania treści uchwał w taki sposób, aby unieważnione przepisy zastąpić prawidłową regulacją. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miejska w Solcu Kujawskim, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 25 ust. 4 u.s.g., w związku z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: - uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i zwrotu kosztów podróży służbowych radnych stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy stanowi ona akt prawa wewnętrznego, w rozumieniu art. 93 Konstytucji RP; b. art. 37b ust. 1 u.s.g. w związku z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: - uchwała w przedmiocie diet oraz zwrotu kosztów podróży przysługujących przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy stanowi ona akt prawa wewnętrznego, w rozumieniu art. 93 Konstytucji RP; c. art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z art. 42 u.s.g. i art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak publikacji zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym stanowi naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały, podczas gdy art. 42 u.s.g. i art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. nie stanowią o obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym aktów prawa wewnętrznego, stanowionych przez organy stanowiące gmin; d. art. 94 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały po upływie roku od jej podjęcia w sytuacji, gdy nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, a co za tym idzie zgodnie z brzmieniem tego przepisu nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, w której jest ona zgodna z przepisami prawa (nie narusza prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie jej nieważności). Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465; dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Uchwała wydana na podstawie pierwszego z wymienionych przepisów w sprawie ustalenia diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, LEX nr 2419414) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet, mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 37b ust. 1 u.s.g. w związku z art. 93 ust. 1 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 37b ust. 1 u.s.g. rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Przepis ten nie wskazuje na charakter analizowanego aktu, który – z wyżej wskazanych przyczyn – ma charakter aktu prawa miejscowego. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 7 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, LEX nr 3344784). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461; dalej: "u.o.a.n.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego - wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 94 u.s.g., gdyż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie dotyczy jej ograniczenie wskazane w ust. 1 tego przepisu, zgodnie z którym: "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Wobec faktu, iż żaden z zarzutów naruszenia prawa materialnego nie jest usprawiedliwiony, również zarzut naruszenia art. 147 § 1 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., nie jest zasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował powyższe regulacje, co było konsekwencją prawidłowego stwierdzenia, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.