II SA/Bd 16/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-[...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy Bydgoszcz – Południe w Bydgoszczy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim nr XXXVI/277/21 z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 2 pkt 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022, poz. 559) poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że stanowi akt prawa miejscowego, a warunkiem jej wejścia w życie jest ogłoszenie w dzienniku urzędowym. Skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie odnosi się do wskazanych imienni osób, lecz każdej osoby pełniącej określone w niej funkcje, posiadającej określone cechy w postaci pełnienia tej funkcji. Odnosi się nadto do powtarzalnych stanów faktycznych i zachowań. Uchwała ta stanowi zatem akt prawa miejscowego, czyli akt prawa powszechnie obowiązujący. W tym zakresie skarżący powołał się na orzecznictwo sądowe. Zakwalifikowanie uchwały rady gminy do tej kategorii pociąga natomiast za sobą konieczność jej publikacji zgodnie ze wskazanymi na wstępie przepisami konstytucji oraz ustaw. Zaskarżona uchwała nie została jednak opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 7 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 listopada 2021 r. Zdaniem Prokuratora przedmiotowa uchwała, z uwagi na powyższe nie weszła w życie, a tym samym nie nabyła mocy prawnej. Brak koniecznej publikacji jako warunkującej wejścia aktu normatywnego w życie stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Solca Kujawskiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zgodził się ze skarżącym, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawnym wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego przez właściwy organ administracji publicznej, a zawarte w niej normy są abstrakcyjne i generalne. Zdaniem organu nie przesądza to jednak o zakwalifikowaniu przedmiotowej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. Organ przedstawił argumentację wsparta poglądami doktryny, zgodnie z którą skarżona uchwała nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, lecz jedynie aktem prawnym o charakterze wewnętrznym, kierowanym do wnętrza administracji. Zdaniem organu adresatami tej uchwały są radni Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim oraz przewodniczący organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy Solec Kujawski. Krąg adresatów norm prawnych zawartych w tej uchwale ograniczony został zatem wyłącznie do piastunów organów gminy oraz jednostek pomocniczych tej gminy. Żaden podmiot znajdujący się poza strukturą organizacyjną administracji samorządowej gminy nie jest i nie może być adresatem zawartych w zaskarżonej uchwale norm.. Normy te oddziałują nawet w żaden pośredni sposób na sytuację prawną podmiotów spoza struktury administracji gminnej. Organ podniósł, że pomiędzy radnym a radą gminy zachodzi specyficzna więź prawna w ramach której radny podlega organizacyjnie radzie gminy, stanowiąc jej substrat osobowy. W szczególności do rady gminy należy wykreowanie jej organów wewnętrznych oraz podział funkcji pomiędzy radnych. Te właśnie funkcje determinują wysokość diet poszczególnych radnych (art. 25 ust. 8 u.s.g.) O więzi tej oraz specyficznej podległości organizacyjnej radnych wobec rady świadczy m.in. kompetencja rady gminy do ustalenia zasad na jakich radnemu przysługuje dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku organów jednostek pomocniczych. Burmistrz podkreślił, że zarówno pozycja radnego rady gminy, jak i przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej lokuje go w wewnętrznych strukturach administracji gminnej, podporządkowanych organizacyjnie radzie gminy, co przesądza o tym, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, a jest aktem prawa wewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy istotnie naruszająca prawo. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12; z 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1572/14; z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2353/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2020 r., sygn. II SA/Op 217/20). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, z 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4382/21, z 14 czerwca 2022 r sygn. III OSK 5279/21 i WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, WSA w Bydgoszczy z 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Bd 1132/22 z 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 1182/22), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i zwrotu kosztów podroży służbowych radnych gmin, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba (pełniąca w danej chwili funkcję), ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w niej funkcję publiczną. Wprawdzie bezpośredni krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, określające zasady na podstawie których radnym gminnym oraz przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podroży służbowych. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 i art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Nie można podzielić stanowiska organu, co do wewnętrznego charakteru podległości w rozumieniu struktury administracyjnej pomiędzy radą gminy a radnymi, jak również sołtysami/przewodniczącymi zarządu osiedla. Uchwała ta nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi które je wydaje (tak też NSA w wyrokach z 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, z 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4382/21). Taki aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji radnego lub sołtysa nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym sołtys, przewodniczący zarządu osiedla, rada sołecka ani radny - nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy. Dodać należy, że przewodniczący organu stanowiącego jednostki pomocniczej gminy nie jest organem władz lokalnych, tak jak i sołectwo, osiedle nie są jednostką samorządu terytorialnego. Nadto rada gminy ma swobodę w ustaleniu, czy w ogóle sołtysom (przewodniczącym organów stanowiących jednostek pomocniczych) będzie przysługiwała jakakolwiek dieta (tak NSA w wyroku z 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3380/19, LEX nr 2768721) a po przyjęciu, że zostaną uchwalone diety dla takich osób, w jakiej wysokości taka dieta będzie przysługiwała. Także przesłanki uzasadniające ustalenie wysokości takiej diety zostały pozostawione do ustalenia organom stanowiącym gmin. Gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróżny uznać jako akt wewnętrzny, to wówczas nie wprowadzano by odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji. Mając powyższe należy stwierdzić, że w pełni zasadnym jest stanowisko Prokuratora, który dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 4, art. 37b ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.), które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ww. ustawą odsyła także art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 486/16). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 8 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 r. Powyższe wskazuje, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Dodatkowo należy zważyć, że w uzasadnieniu skarżonej uchwały z 23 listopada 2021 r. nie podano żadnych przyczyn ani podstawy prawnej nadania tej uchwale mocy wstecznej od dnia 1 sierpnia 2021 r. Sąd stwierdził, że podstawę taką mogły stanowić m.in. przepisy art. 18 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1834) w zw. z art. 25 ust. 6 u.s.g. i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Powołana w odpowiedzi na skargę argumentacja, nie wpływa na ocenę podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę, z podanych wyżej przyczyn, nie podziela stanowiska co do charakteru uchwały w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet radnym i przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy oraz zwrotu kosztów podróży służbowych wyrażonego w przywołanych w odpowiedzi na skargę orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, ani rozstrzygnięciach nadzorczych. Przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Błędne zakwalifikowanie przez Radę Miejska w Solcu Kujawskim zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa wewnętrznego uzasadniało jej unieważnienie w całości. Sądy administracyjne nie mają kompetencji do uzupełniania treści uchwał w taki sposób, aby unieważnione przepisy zastąpić prawidłową regulacją. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.