II SA/Bd 1182/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Rady Gminy C. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Tucholi złożył skargę na uchwałę nr I/14/18 Rady Gminy Cekcyn z dnia 20 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet oraz zwrotu kosztów podroży radnym, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 94 i 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019.poz. 1461 t.j.), poprzez zaniechanie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym zaskarżonej uchwały. Skarżący powołując się na ww. przepisy Konstytucji RP wskazał na obowiązek publikacji w urzędowym publikatorze aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślił, że warunkiem wejścia w życie takich aktów jest ich prawidłowe ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, z którego wynika obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy. Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Jest to taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Uchwała Rady Gminy Cekcyn zawiera normy abstrakcyjne wyrażające się powtarzalności i cykliczności wypłacania diet. Adresatem przepisów są mieszkańcy pełniący konkretne funkcje co oznacza, że norma ma charter generalny. Uchwała zawiera również przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet . Dla wzmocnienia powyższego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r (III OSK 5279/21) oraz powołaną w nim ugruntowaną linię orzeczniczą (wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16), zgodnie z którą uchwała rady podjęta na podstawie art. 25 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cekcyn wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i odstąpienie od obciążenia organu kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski jako organ nadzoru w stosunku do ww. uchwały nie wydał w ustawowym terminie rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na uwadze zarzuty skargi i aktualna linię orzeczniczą uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie w związku z czym w dniu 24 listopada 2022 r. Rada Gminy Cekcyn podjęła uchwałę nr XXXVIII/383/22 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet oraz zwrotu kosztów podroży radnym. W uchwale tej przewidziano zarazem utratę mocy dotychczas obowiązującej zaskarżonej uchwały. Nowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego w dniu 30 listopada 2022 r. poz. 6284. Zdaniem organu, na podstawie posiadanych kompetencji organ samoczynnie dokonał naprawy wadliwego aktu prawnego i tym samym uwzględnił zarzuty Prokuratora Rejonowego w Tucholi. Postepowanie w niniejszej sprawie stało się zatem bezprzedmiotowe, wobec tego wnioski odpowiedzi na skargę należy uznać za słuszne i uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy istotnie naruszająca prawo. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z 11.09.2012 r., sygn. II OSK 1818/12; z 25.02.2016 r., sygn. II OSK 1572/14; z 20.09.2018 r., sygn. II OSK 2353/16; z 19.06.2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17.11.2020 r., sygn. II SA/Op 217/20). Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 7.11.2017 r., sygn. II OSK 2794/16, z 28.04.2020 r., sygn. II OSK 570/19 i; wyroku WSA w Rzeszowie z 25.08.2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. W odpowiedzi na skargę stanowisko to podzielił również organ, który wydał skarżoną uchwałę. Z tych powodów zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Cekcyn z dnia 20 listopada 2018 r. nr I/14/18 jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 7 tej uchwały określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.) jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20.03.2009 r., sygn. II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16.09.2009 r., sygn. III SA/Wr 238/09, a także Sławomir Dudziak - Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się bowiem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym trybie jej wprowadzenia do obrotu prawnego, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z tymi przepisami prawa, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). Odnosząc się do wniosku odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na okoliczność uwzględnienia skargi poprzez podjęcie nowej uchwały w tożsamym przedmiocie określającej zgodnie z przepisami wejście w życie i jednocześnie utratę mocy skarżonej uchwały, sąd zważył , że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem podkreślić, że utrata mocy zaskarżonej uchwały organu gminy będącej aktem prawa miejscowego, mocą § 6 uchwały nr XXXVIII/383/22 Rady Gminy Cekcyn z dnia 24 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet oraz zwrotu kosztów podróży radnym (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30 listopada 2022 r. poz. 6284) nastąpiła dopiero z dniem wejścia w życie tej nowej uchwały tj. 14 grudnia 2022 r. Z treści tej uchwały nie wynika, aby miała mieć zastosowanie do sytuacji sprzed jej wejścia w życie. Wobec powyższego podjęcie nowej uchwały pozostaje bez wpływu na możliwość i zasadność oceny przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej przez Prokuratora uchwały z 20 listopada 2018 r. Bez wątpienia bowiem przedmiotowy istotnie wadliwy akt prawa miejscowego nie został przez Radę Gminy Cekcyn wyeliminowany z obrotu prawnego z datą wsteczną (ex tunc) – o co wnioskowano w skardze. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała została podjęta i wprowadzona do obrotu prawnego (stosowania), do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). W konsekwencji mimo uchylenia zaskarżonej uchwały, w istocie nie doszło do uwzględnienia skargi w całości. Niezasadne jest zatem twierdzenie, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, i winno podlegać umorzeniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.