II SAB/Kr 228/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Małopolskiego Centrum Nauki "[...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Centrum Nauki "[...] do wydania aktu lub podjęcia czynności dotyczącego wniosku z dnia 15 września 2025 r.; 2/ stwierdza, że Małopolskie Centrum Nauki "[...] dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Małopolskiego Centrum Nauki "[...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Centrum Nauki "C. " w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2/ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 15 września 2025 r. złożył poprzez portal e-doręczenia wniosek dotyczący informacji o liczbie zgłoszeń mobbingu (w tym zawiadomień/skarg itd.) dokonanych przez pracowników MCN C. w okresie od dnia 24 lipca 2024 r. do 15 września 2025 r. Ponadto wniósł o podanie liczby spraw, w których Komisje ds. przeciwdziałania mobbingowi powoływane w związku z ww. zgłoszeniami w trybie określonym w Zarządzeniu Dyrektora MCN C. nr49/2024 (tub innym obowiązującym wewnętrznym akcie prawnym regulującym procedurę przeciwdziałania mobbingowi w MCN C. ) potwierdziły zasadność zgłoszenia (mobbingu). Skarżący wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po 14 dniach od złożenia wniosku. W ostatnim dniu tego terminu 29 września 2025 r. Dyrektor MCN C. wystosował pismo z żądaniem uzasadnienia wniosku poprzez wskazanie szczególnej istotności (powodów) dla których spełnione żądania będą istotne dla interesu publicznego, gdyż uznał, że informacja ma charakter przetworzony. W tym samym dniu, tj. 29.09.2025 r. skarżący wskazał, że wnioskowane informacje nie mają charakteru przetworzonego, gdyż zgodnie z zapisami obowiązujących w MCN C. procedur (polityka antymobbingowa) są one w posiadaniu kierownika jednostki i ich pozyskanie nie wymaga żadnych dodatkowych analiz. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Małopolskie Centrum Nauki "C. " wniosło o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 15 września 2025 r. na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. skarżący zwrócił się z prośbą o udostępnienie danych w ramach dostępu do informacji publicznej. Pismem z dnia 29 września 2025 r. MCN C. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez wykazanie szczególnej istotności (powodów), dla których spełnione żądania będą ważne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu wskazano, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie pozostają w dyspozycji Dyrekcji C. a ich ustalenie wymaga analizy akt postępowań prowadzonych przez Komisję Antymobbingową - niezależny organ wewnętrzny, powołany specjalnie w celu prowadzenia postępowań wyjaśniających dla potrzeb podjęcia ewentualnych decyzji w sprawach kadrowych. W tej sytuacji pośredni charakter żądanej informacji przesądza o jej przetworzonym charakterze, co obliguje wnioskodawcę do wykazania ich szczególnej istotności dla interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący przekazał własne stanowisko w sprawie, podkreślając, że w jego ocenie żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej. Wnioskodawca zaniechał jednak wykazania szczególnej istotności (powodów), dla których spełnione żądania będą ważne dla interesu publicznego. W przypadku uznania informacji za przetworzoną podmiot zobowiązany przystępuje do oceny przesłanki jej udostępnienia w postaci szczególnej istotności udzielenia informacji dla interesu publicznego. Podmiot zobowiązany zobligowany jest dokonać obiektywnej oceny realizacji wymogu szczególnej istotności udzielenia informacji przetworzonej dla interesu publicznego w każdym przypadku uznania żądanej informacji za przetworzoną. Oczywistym jest, że terminy określone w art. 13 u.d.i.p. obowiązują również w sytuacji, gdy w toku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dojdzie do przekonania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Co szczególnie istotne, dopiero po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dokładnie tak w niniejszej sprawie postąpił C. We właściwym terminie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku i w poszanowaniu procedury po ostatecznym upływie wyznaczonego terminu i po ponownym ocenie wniosku wydał w dniu 15 października 2025 r. decyzję odmowną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; w skrócie "P.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 K.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 P.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine P.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18). Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem 1 czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" - które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19). Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, której zdaniem skarżącego dopuścił się organ. Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów takich zaliczone zostały organy władzy publicznej. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W przypadku skierowania do danego podmiotu pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21). Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dyrektor Małopolskiego Centrum Nauki "C. " na mocy art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zarządza instytucją kultury i reprezentuje ją na zewnątrz, jest tym samym podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś informacje objęte wnioskiem skarżącego złożonym stanowiły informację publiczną i mieściły się w zakresie przedmiotowo-podmiotowym u.d.i.p. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że przedstawionych powyżej, właściwych sposobów rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie na dzień wniesienia skargi zabrakło. Sąd stwierdził, że organ na skutek złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 15 września 2025 r., nie podjął odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania. Organ dopiero po wniesieniu skargi w dniu 14 października 2025 r. wydał decyzję, w której odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wcześniej pismem z dnia 29 września 2025 r. MCN C. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez wykazanie szczególnej istotności (powodów), dla których spełnione żądania będą ważne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu wskazano, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie pozostają w dyspozycji Dyrekcji C. a ich ustalenie wymaga analizy akt postępowań prowadzonych przez Komisję Antymobbingową - niezależny organ wewnętrzny, powołany specjalnie w celu prowadzenia postępowań wyjaśniających dla potrzeb podjęcia ewentualnych decyzji w sprawach kadrowych. W tej sytuacji pośredni charakter żądanej informacji przesądza o jej przetworzonym charakterze, co obliguje wnioskodawcę do wykazania ich szczególnej istotności dla interesu publicznego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że nawet, jeżeli z teoretycznego punktu widzenia uznać, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną to przecież okoliczność ta nie może w nieskończoność usprawiedliwiać bezczynności organu. Zauważyć należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uprawniają organu do przedłużania terminu udzielenia informacji tylko dlatego, że informacja przez organ zostanie uznana za przetworzoną. W takim przypadku ustawa przewiduje, to w jaki sposób powinien zachować się organ przed udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej lub wydaniem decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarga na dzień jej wniesienia była zasadna. Jednakże bezczynność organu, ustała przed rozpatrzeniem skargi przez sąd. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest zaś stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). Zatem sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania MCN "C. " do wydania aktu lub podęcia czynności dotyczącego wniosku z dnia 15 września 2025 r., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W ocenie sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Wynikało ono po prostu z błędnego interpretowania przepisów prawa. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego w wysokości uiszczonego wpisu od skargi tj. 100 zł, orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.