II SA/Gl 1268/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 lipca 2025 r. nr SKO.UL/41.7/269/2025/9421/AMak w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z 22 kwietnia 2025 r., nr [...] Prezydent Miasta T. ustalił dla Spółki Jawnej O. z siedzibą w T. (dalej jako inwestor lub spółka) warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi wewnętrznej w formie ciągu pieszo-jezdnego wraz z infrastrukturą techniczną" na terenie obejmującym działki nr ewid.[...], [...] i część działki nr ewid.[...]; obręb W., arkusz mapy 2, położonym przy ul. [...] w T. o łącznej powierzchni 5.640 m2. W treści tej decyzji zawarto ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, funkcji, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego, a także określono inne warunki i wymagania dotyczące realizacji wspomnianego zamierzenia. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że podstawą niniejszego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) z uwzględnieniem art. 59 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. zmieniającej ten akt (Dz. U. poz. 1688), po myśli którego, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych - jak miało to miejsce w niniejszym przypadku - po dniu wejścia w życie tej nowelizacji i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, natomiast nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a wspomnianej ustawy zmienianej. Zważywszy powyższe wskazano, że planowana inwestycja nie znajduje się na terenach, dla których istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczególnych. Podniesiono przy tym, że z uwagi na charakter planowanego zamierzenia, które stanowi drogę, z mocy art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stosuje się do niego wymogu spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy (polegających odpowiednio na kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej). Równocześnie powołując się na przeprowadzoną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji podniesiono, że spełnia ona przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 cytowanej ustawy. Uzbrojenie terenu jest bowiem wystarczające dla tego zamierzenia (pkt 3), teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5), a zamierzenie nie znajduje się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, ani w obszarze strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6). Dodatkowo zaznaczono, że w toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia właściwego zarządcy drogi (pismo z 17 marca 2025 r.), organu właściwego w sprawach melioracji - Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" (w trybie milczącej zgody, na podstawie art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz Ministra Klimatu i Środowiska (również w trybie milczącej zgody, na podstawie art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 powołanej ustawy). Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. Z. (dalej jako strona lub skarżący) będący właścicielem sąsiadujących z terem inwestycyjnym działek o nr. ewid. [...] oraz [...] domagając się uchylenia tego aktu. Skarżący podkreślił, że dla działki nr [...] wydano już wcześniej inną decyzję o warunkach zabudowy nr [...] , mocą której wyznaczono drogę wewnętrzną i dojazdową po granicy działek nr [...] oraz [...], a w rezultacie jest niezrozumiałym wyznaczanie w tym samym celu innej drogi. Równocześnie zaznaczył, że działki nr [...] i [...] obciążone są służebnością drogową względem należącej doń nieruchomości, którą użytkuje rolniczo, zaś projektowana droga wraz z chodnikiem i infrastrukturą uniemożliwi mu swobodny dojazd maszynami rolniczymi. Dodatkowo wskazał, że na wspomnianych działkach nr [...] oraz [...] usytuowany jest rów odprowadzający wodę z pól o powierzchni około 40 ha, zaś wydane warunki zabudowy terenu nie uwzględniają ochrony tego urządzenia. Nadto zwrócił uwagę, że skutkiem urbanizacji owych działek będzie uniemożliwianie migracji zwierzyny z pobliskich lasów. W tym miejscu strona podniosła zarzut braku wykonania w sprawie operatu wodnoprawnego dla wód drenażowych i deszczowych oraz braku uzyskania opinii Nadleśnictwa K., którego lasy sąsiadują ze terenem objętym spornym zamierzeniem. W dalszej części odwołania zaznaczono, że względem terenu inwestycyjnego trwa opracowywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym postępowanie w sprawie warunków zabudowy powinno zostać zawieszone do czasu uchwalenia tego aktu. Decyzją z 25 lipca 2025 r., nr SKO.UL/41.7/269/2025/9421/AMak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy akt stanowiący przedmiot odwołania. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności przyznało, że w sprawie należało stosować przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r. Podkreśliło, że w świetle tak określonego stanu prawnego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy co do zasady jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym z mocy art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, wymogów wskazanych w jego ust. 1 pkt 1 (zasada dobrego sąsiedztwa) oraz w pkt 2 tego unormowania (dostęp do drogi publicznej) nie stosuje się między innymi do urządzeń infrastruktury technicznej, do których zaliczają się drogi, co wynika z art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145). Równocześnie organ odwoławczy przychylił się do stanowiska, że sporna inwestycja spełnia wszystkie pozostałe przesłanki, które wymienia art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowuje wymóg wskazany w pkt. 3 tego przepisu, gdyż teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania znajduje się w zasięgu miejskiej sieci infrastruktury technicznej a planowania w jej ramach budowa drogi wewnętrznej nie wymaga zaopatrzenia w media. Spełnia również kryterium określone w pkt. 4, jako że nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne lub nieleśne. Nie narusza także przepisów odrębnych (pkt 5), ani też nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w pkt. 6 lit a-c. Nadto, w toku postępowania wystąpiono o niezbędne opinie organów uzgadniających. Zważywszy powyższe Kolegium wywiodło, że okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ma ona charakter związany, co oznacza, że w przypadku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji jest zobligowany do jej wydania. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania wskazało, że fakt uprzedniego wydania względem działki nr [...] innej decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia dla sprawy, jako że w świetle art. 63 ust. 1 powyższej ustawy, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (doręczając jej odpis pozostałym wnioskodawcom, właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu), decyzja taka nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zaś dopiero wydanie na podstawie takiego aktu, decyzji o pozwoleniu na budowę bądź uchwalenie miejscowego planu powoduje konieczność wygaszenia pozostałych decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 65 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogła być także akcentowana przez stronę okoliczność posiadanych służebności oraz ochrony rowu odprowadzającego wodę z pól, jako że wszelkie zagadnienia dotyczące wpływu planowanych robót budowlanych na sąsiednie działki będą bowiem weryfikowane dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi bowiem pierwszy etap przygotowań do realizacji projektowanego zamierzenia i pozwala jedynie określić, czy dana inwestycja jest na określonym terenie możliwa, z kolei konkretyzacja przyjętych przez inwestora założeń następuje później, w ramach procedury zmierzającej do uzyskania wspomnianego pozwolenia. Ustosunkowując się do pozostałych argumentów strony podkreślono, że w sprawie nie istniał obowiązek sporządzenia operatu wodnoprawnego dla wód drenażowych i deszczowych. Brak było również podstaw do dokonania uzgodnień z Nadleśnictwem K. zwłaszcza, że instytucja ta była stroną niniejszego postępowania i nie zgłosiła w jego zakresie żadnych uwag. W ocenie organu drugiej instancji chybiony jest również zarzut dotyczący braku zawieszenia postępowania, gdyż w świetle art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzenie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu obejmującego teren projektowanej inwestycji nie obliguje, lecz uprawnia organ administracji budowlanej do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu dla owego zamierzenia, co stanowi wyraz wynikającego z art. 3 ust. 1 tej regulacji, prawa gminy do kształtowania ładu przestrzennego na jej terenie. Niezadowolona z powyższej decyzji strona reprezentowana przez adwokata złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu oraz poprzedzającej go decyzji pierwszoinstancyjnej, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzuty rażącego naruszenia norm procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 8 i art. 107 § 3 - poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i zawarcie w nim ogólnikowych stwierdzeń, co koliduje z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uniemożliwia kontrolę tego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, dlaczego modyfikacja przez tą decyzję służebności gruntowej nie jest sprzeczna z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także dlaczego przepisu tego nie narusza brak uwzględnienia wymogów określonych w art. 21 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm.); art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 - polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i sporządzenie uzasadnienia niezgodnego z ostatnią z tych norm; art. 9 i art. 11 - poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej o ustaleniu warunków zabudowy; art. 77 § 1 - poprzez nieuwzględnienie faktów znanych organowi z urzędu i w rezultacie brak wzięcia pod uwagę okoliczności, że projektowane zamierzenie modyfikuje, a w zasadzie uniemożliwia korzystanie z przysługującej skarżącemu służebności drogowej, pozostając w sprzeczności z tym skutecznym erga omnes prawem. Nadto strona zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 285 Kodeksu cywilnego - poprzez uznanie, że ta druga norma nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu pierwszej oraz, że nie istnieje kolizja pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a przysługującym jej prawem rzeczowym; art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 ustawy o ochronie zwierząt - polegające na uznaniu, że druga z tych norm nie jest przepisem odrębnym, który powinien być przeanalizowany przy wydaniu decyzji w kontekście prawa zwierząt do rozwoju i swobodnego bytu; art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 lit. a tej ustawy - poprzez nieuwzględnienie w decyzji faktu, że na terenie działek znajduje się rów odprowadzający wodę z pól o zlewni około 40 ha. W motywach skargi ponownie podkreślono, że objęte terem inwestycyjnym działki nr [...] i [...] obciążone są służebnością drogową o szerokości 6 m gwarantującą stronie dostęp do należących doń pól uprawnych, które użytkuje rolniczo, zaś projektowana droga wraz z chodnikiem i infrastrukturą uniemożliwi jej swobodny dojazd maszynami rolniczymi. Zdaniem skarżącego w decyzji o warunkach zabudowy szerokość planowanej drogi określono jako 3 m, co bezprawnie modyfikuje ową służebność i jest sprzeczne z treścią tego prawa, a to w świetle wyrażonego w orzecznictwie sądowym poglądu uzasadnia uchylenie takiej decyzji zwłaszcza, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy jej wydawaniu należy uwzględnić wymagania ochrony środowiska oraz potrzeby związane z kształtowaniem rolniczej przestrzeni produkcyjnej i rozwoju produkcji rolniczej. Równocześnie podkreślono, że w pobliżu planowanej inwestycji znajdują się obszary należące do sieci Natura 2000 (między innymi[...]), pomiędzy tymi obszarami migrują zwierzęta przebiegającym przez teren objęty zaskarżoną decyzją naturalnym korytarzem, który zostanie w wyniku tego zamierzenia zablokowany (na poparcie swego stanowiska strona dołączyła do skargi pismo [...] Koła Łowieckiego "[...]"). Dodatkowo zaznaczono, że w świetle obowiązujących umów międzynarodowych (Konwencja Berneńska, Konwencja o bioróżnorodności, Dyrektywa 2001/42/We - tzw. SEA) elementy krajobrazu mające duże znaczenie dla dzikiej fauny i flory podlegać winny szczególnej ochronie. Nadto raz jeszcze zwrócono uwagę, że wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy nr [...], wyznaczono dla działki nr [...] drogę wewnętrzną i dojazdową po granicy działek nr [...] oraz [...], która jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym spełnia wymogi związane z ochroną przyrody. Zaznaczono również, że znajdujące się na działkach nr [...] i [...] rowy odprowadzające wodę są niezwykle istotne z punktu widzenia gospodarki wodnej, a także komfortu i bezpieczeństwa przyszłych mieszkańców projektowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska oraz wskazując na bezzasadność argumentacji podnoszonej przez stronę. Kolegium podkreśliło, że projektowane zamierzenie spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazało, że weryfikacja spełnienia przez tą inwestycję przesłanki określonej w pkt. 5 powołanej normy, to jest zgodności z przepisami odrębnymi następuje w drodze analizy stanowisk właściwych organów uzgadniających, których zamknięty katalog określony został w art. 53 ust. 4 tej ustawy. W tych ramach, w zakresie niniejszej sprawy wystąpiono do zarządcy drogi, Ministra Klimatu i Środowiska oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie", zaś przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu doprowadziła do wniosku, że wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto wyjaśniono, że kwestia przysługującego skarżącemu ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogowej nie mogła przesądzić o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdyż na tym etapie postępowania nie bada się zagadnień związanych z posiadanym przez inwestora prawem do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez stronę akt odpowiada wymogom prawa. Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi wewnętrznej w formie ciągu pieszo-jezdnego wraz z infrastrukturą techniczną" na terenie położonym przy ul. [...] w T., obejmującym działki nr ewid.[...] , [...] i część działki nr ewid.[...]; obręb W. Dokonując kontroli legalności tego aktu w pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi w swojej istocie promesę, czyli rozstrzygnięcie umożliwiające realizację zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego i określające parametry przyszłej inwestycji w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek inwestora złożony 13 stycznia 2025 r. Dlatego ustalając mający zastosowanie w sprawie stan prawny organy obydwu instancji trafnie powołały się na art. 59 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. zmieniającej powyższą ustawę, po myśli którego do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych po dniu wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym, natomiast nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a tej ustawy. Wymaga podkreślenia, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a zatem organ właściwy do jej wydania jest obowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów obowiązującego prawa, z kolei odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z konkretnej normy prawnomaterialnej. Należy także dodać, że decyzja o warunkach zabudowy terenu nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich, nie powoduje żadnych skutków materialnych ani też nie rodzi praw do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), lecz służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu przewidzianych prawem wymagań. Określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy następuje natomiast dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, to jest na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub też któregoś z postępowań naprawczych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) - na podstawie art. 48 i art. 49 lub art. 49b tej regulacji. W tym miejscu godzi się podnieść, że po myśli art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia wymogów wskazanych w pkt 1-6 tego unormowania. Należy jednak zauważyć, że w odniesieniu do objętej sporną decyzją inwestycji nie obowiązuje wymóg zachowania przesłanek wskazanych w pkt. 1 i 2 tego przepisu (odpowiednio wymogi: dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej). Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy według stanu prawnego mającego zastosowanie w rozpoznanej sprawie, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, tymczasem stanowiąca przedmiot projektowanego zamierzenia droga w sposób oczywisty stanowi obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane, który wprost wymienia drogę jako obiekt takiego typu. Ponadto normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" zawarte jest w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, definiującym budowę urządzeń infrastruktury technicznej, jako "budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Jakkolwiek więc sama ustawa o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułuje definicji obiektu liniowego oraz urządzenia infrastruktury technicznej, to jednak w powyższym kontekście Sąd w pełni aprobuje stanowisko o objęciu ustalania warunków zabudowy dla drogi zakresem art. 61 ust. 3 tej ustawy (tak NSA w wyroku z 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1514/22, publ. Lex nr 3857544). Wypowiadające się w sprawie organy słusznie więc dokonały oceny spornego zamierzenia w aspekcie pozostałych przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6, badając czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5) oraz, czy zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: (a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1199 ze zm.) ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zdaniem Sądu, organy obydwu instancji dostatecznie wnikliwie ustaliły okoliczności sprawy w kontekście spełnienia przez sporną inwestycję powyższych wymogów i uzasadniły swoje rozstrzygnięcia w sposób wystarczająco spójny i logiczny. W tych ramach pozostają poza sporem ustalenia, że teren inwestycyjny spełnia przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Znajduje się mianowicie w zasięgu miejskiej sieci infrastruktury technicznej, a planowania budowa drogi nie wymaga zaopatrzenia w media. Nie budzi także zastrzeżeń, że ów teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na nierolne lub nieleśne (zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów działki nr [...] i [...] stanowią nieużytki, z kolei działka nr [...] obejmuje grunty orne klasy IVa i IVb) jak i to, że nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w pkt. 6 lit a-c. Powyższe okoliczności nie były kwestionowane przez skarżącego ani też podważane przez inne strony w toku postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi, orzekające w sprawie organy zasadnie również przyjęły, że projektowane zamierzenie spełnia wymóg, o którym mowa w pkt. 5 powołanego przepisu, to jest nie narusza przepisów odrębnych. W tym zakresie za chybiony należy uznać podnoszony przez stronę zarzut dotyczący kolizji spornego zamierzenia z art. 285 Kodeksu cywilnego, czyli innymi słowy akcentujący naruszenie przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogowej zapewniającej jej dostęp poprzez objęte terenem inwestycji działki do pól uprawnych, w sposób umożliwiający przejazd maszyn rolniczych. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wyjaśnić, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się kwestii związanych z tytułem prawnym inwestora terenu objętego zamierzeniem (por. wyroki NSA: z 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2294/19, z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2190/19 oraz z 4 września 2024 r., sygn. akt II OSK 811/23 - publ. CBOSA). Nadto, jak nadmieniono powyżej, art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa wyraźnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności, nie powoduje żadnych skutków materialnych, nie rodzi praw do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ani też, co trzeba zaznaczyć, nie narusza uprawnień osób trzecich - a więc także tych osób, którym względem nieruchomości inwestycyjnej przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Należy także pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym, ma charakter wstępny i ogólny nie przesądzając jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określając, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza wprawdzie dany teren pod określoną inwestycję, lecz nie rodzi ani żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych, które naruszałyby prawa innych osób. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Skoro zatem owa decyzja nie przesądza o fizycznym miejscu zrealizowania inwestycji na obszarze objętym wnioskiem i nie stanowi podstawy do jej realizacji, brak jest przesłanek do uznania, że mogłaby naruszyć interes właścicieli nieruchomości władnącej. Nie rodząc praw do terenu decyzja taka nie może zarazem ograniczać uprawnień, jakie w stosunku do nieruchomości posiadają inne osoby, w tym także właściciele nieruchomości władnącej (vide: wyrok NSA z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1186/08, publ. Lex nr 552834 oraz wyrok WSA w Łodzi z 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1258/14, publ. Lex nr 1792638). W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy organy jedynie zakreślają ramy ochrony praw osób trzecich i obligują inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy, zaś dopiero na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zobowiązany będzie do zbadania, czy owe warunki zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podjęte zostaną stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem stawiać inwestorowi tylko ramowe wymagania mające zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności oraz ograniczonych praw rzeczowych oraz swobodne korzystanie z należących do nich nieruchomości. W rozpoznanej sprawie tego rodzaju ramowe gwarancje zostały wyznaczone. Mianowicie, w pkt. V decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano wyraźnie na konieczność zachowania warunków ochrony przed pozbawieniem osób trzecich dostępu do drogi publicznej, ochrony przed różnego rodzaju uciążliwościami oraz na to, aby sposób prowadzenia robót budowlanych nie utrudniał obsługi komunikacyjnej parcel sąsiadujących z inwestycją. Dodatkowo warto zauważyć, że z decyzji tej wcale nie wynika, jakoby parametry projektowanej drogi uniemożliwiały korzystanie z przysługującej skarżącemu służebności drogowej, która - jak wywodził - ma obejmować prawo przejazdu po pasie o szerokości 6 m. Wbrew bowiem jego twierdzeniom, szerokość owej drogi nie została określona jako 3 m, lecz jako 5 - 7,5 m, o czym stanowi wyraźnie pkt II. 1 przedmiotowego aktu. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych nie sposób przychylić się do argumentacji, jakoby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przysługującą stronie służebność, a w konsekwencji kolidowało w tych ramach z odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na poparcie podniesionego w niniejszym zakresie zarzutu strona powołała się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/13 (publ. Lex nr 1438670), jednak orzeczenie to odnosi się do innego stanu faktycznego, a mianowicie nie dotyczy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - przypadku obciążenia służebnością gruntową samej nieruchomości inwestycyjnej, lecz sytuacji, gdy służebność przejazdu przez inną działkę ma zapewnić nieruchomości inwestycyjnej dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, nie mającym - jak wyjaśniono powyżej - w tej sprawie zastosowania. Nie są także zasadne wywody skarżącego o sprzeczności spornej inwestycji z innymi przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 przedmiotowej ustawy. W tych ramach nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące kolizji przedmiotowego zamierzenia z przepisami regulującymi ochronę środowiska i przyrody, w tym zwierząt. Po pierwsze - należy wskazać, że okoliczności niniejszej sprawy nie wiązały się z koniecznością poprzedzenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Obowiązek taki określony został w art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112) i dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji obejmuje budowę drogi o długości od 150 do 200 m, a tym samym nie mieści się w katalogu tego rodzaju przedsięwzięć określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), a w szczególności nie jest autostradą, drogą ekspresową, czy inną drogą o długości nie mniejszej niż 10 km (§ 2 ust. 1 pkt 31 i 32 tego aktu wykonawczego) ani też jeszcze inną drogą o długości nie mniejszej niż 1 km (§ 3 ust. 1 pkt 62). Po drugie - z akt sprawy nie wynika, aby sam teren inwestycyjny znajdował się na obszarze objętym formami ochrony wymienionymi w art. 6 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2026 r., poz. 13) ani też w ich otulinie. Po trzecie zaś - projekt decyzji o warunkach zabudowy został przedstawiony do uzgodnień Ministrowi Klimatu i Środowiska, a nadto stroną postępowania administracyjnego były (prawidłowo zawiadomione o jego wszczęciu) Lasy Państwowe - Nadleśnictwo K. i żaden z tych podmiotów nie zgłosił do owego projektu zastrzeżeń. W tym stanie rzeczy, wywody skarżącego o sprzeczności wydanej w sprawie decyzji z art. 21 ustawy o ochronie zwierząt wyrażającym ogólną zasadę zapewnienia wolno żyjącym zwierzętom warunków rozwoju i swobodnego bytu, jak również o sprzeczności z przepisami prawa międzynarodowego nakazującymi ochronę środowiska, w tym elementów krajobrazu mającymi duże znaczenie dla dzikiej fauny i flory nie mogą stanowić dostatecznej podstawy do formułowania twierdzeń o naruszeniu przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sam fakt, że planowana przez inwestora budowa drogi znajduje się na szlaku migracyjnym zwierząt nie musi wcale automatycznie przesądzać o naruszeniu takich przepisów. Subiektywne twierdzenie skarżącego o tym, że sporna droga migrację tą uniemożliwi, poparte zostało jedynie dołączonym do skargi pismem [...] Koła Łowieckiego "[...]", które w świetle obowiązującego prawa nie jest ani organem kompetentnym do wiążącego wypowiadania się w tej kwestii ani inną instytucją, której stanowisko powinno być brane pod uwagę jako wiążące w procedurze ustalania warunków zabudowy terenu. Dlatego, wobec braku zgłoszenia zastrzeżeń czy uwag przez wskazany wyżej organ uzgadniający oraz przez właściwe nadleśnictwo trudno uznać te wywody za przekonujące zwłaszcza, że sporne zamierzenie nie obejmuje drogi odseparowanej czy odgrodzonej od otoczenia w sposób uniemożliwiający przemieszczanie się w poprzek niej (np. barierkami, ekranami dźwiękochłonnymi lub innym ogrodzeniem), lecz sprowadza się jedynie do krótkiego ciągu pieszo-jezdnego mającego zapewnić obsługę komunikacyjną przyszłemu osiedlu składającemu się z 20-26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zapewniając jego mieszkańcom połączenie z drogą publiczną, co zarazem wskazuje, że natężenie ruchu nie będzie tam znaczne, tym bardziej, że wspomniany ruch nie będzie obejmował tranzytu. Wypada jedynie dodać, że w pkt. III decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano wyraźnie na konieczność zachowania warunków ochrony środowiska oraz warunków korzystania z jego zasobów z uwzględnieniem zrównoważonego rozwoju, a tym samym również w tym aspekcie zawiera ona ramowe gwarancje zachowania przewidzianych w obowiązującym prawie wymogów. Za chybioną należy także uznać argumentację o braku zawarcia w przedmiotowej decyzji postanowień o konieczności zachowania przy realizacji spornej inwestycji istniejącego rowu melioracyjnego, co w istocie (choć nie wyartykułowano tego w skardze) sprowadza się do zarzutu kolizji z zakazem zmiany stosunków wodnych wynikającym z art. 234 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960 ze zm.). Okoliczność, że w treści rzeczonego aktu nie sformułowano takiego zastrzeżenia w sposób wyraźny i precyzyjny wcale bowiem nie oznacza, że planowane przez inwestora zamierzenie będzie mogło odbywać się w sposób powodujący zmianę przepływów wód opadowych i roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, czy też aby inwestor został zwolniony z przestrzegania uregulowań ustawy - Prawo wodne, tym bardziej w sposób, który mógłby skutkować szkodami po stronie osób trzecich. Brak jest również przepisów, z których wynikałby obowiązek poprzedzenia wspomnianej decyzji sporządzeniem operatu wodnoprawnego. Za dostateczną gwarancję należy w tych ramach uznać generalny nakaz zachowania wymagań wynikających z obowiązujących przepisów odrębnych wyrażony w pkt. VI decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei konkretyzacja wymogów związanych z koniecznością zapewnienia przez inwestora odpowiedniego odwodnienia terenu oraz zachowania znajdujących się na jego terenie urządzeń odwadniających (ewentualnie ich przebudowy lub sporządzenia nowych urządzeń, które będą to odwodnienie gwarantowały) nastąpić powinna dopiero w przyszłej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie może wreszcie rzutować fakt, że w odniesieniu do jednej z działek objętych terenem inwestycyjnym wydano wcześniej inną decyzję o warunkach zabudowy, przewidującą odmienny przebieg drogi dojazdowej. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, w świetle art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do danego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, zaś na mocy art. 65 ust. 1 powołanej regulacji, dopiero wydanie na podstawie takiego aktu, decyzji o pozwoleniu na budowę bądź uchwalenie miejscowego planu powoduje konieczność wygaszenia pozostałych decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że aż do czasu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do czasu uchwalenia miejscowego planu, w obrocie prawnym może równocześnie funkcjonować klika decyzji ustalających warunki zabudowy dla tego samego terenu, a w rezultacie fakt istnienia jednej decyzji wcale nie wyklucza wydania kolejnych. Mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności stwierdzić przyjdzie, że wypowiadające się w sprawie organy poddały sporną inwestycję wystarczająco szczegółowej ocenie pod kątem zachowania wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przed jej wydaniem uczyniły zadość przewidzianemu w art. 53 ust. 4 tej ustawy obowiązkowi wystąpienia o konieczne uzgodnienia uzyskując akceptację jednego z organów uzgadniających oraz przy braku odpowiedzi pozostałych przyjmując ich "milczącą zgodę" na zasadzie, o której mowa w ust. 5 tego przepisu. Poddawana kontroli tutejszego Sądu decyzja podejmowana jest w warunkach związania, a zatem skoro wskazane organy prawidłowo ustaliły spełnienie ustawowych wymogów warunkujących jej wydanie, były zobligowane do rozstrzygnięcia uwzględniającego złożony przez inwestora wniosek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że kwestionowany przez skarżącego akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie i został poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z poszanowaniem zasad procesowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.