I SA/Wa 1251/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU) postanowieniem z 31 marca 2022 r. nr KKU-173/21 utrzymała w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z 3 sierpnia 2021 r. NWXVa.7532.665.2016 odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 22 marca 2021 r. nr NWXVa.7532.665.2016. Postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda Śląski – działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191) - decyzją z 22 marca 2021 r. nr NWXVa.7532.665.2016., stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta S., w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0147 ha, nr [...] o powierzchni 0,0694 ha, nr [...] o powierzchni 0,0735 ha, nr [...] o powierzchni 0,0117 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w S. Wnioskiem z 11 maja 2021 r. pełnomocnik [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S. (dalej Skarżący), powołując się na przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 oraz w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zwrócił się do organu o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. W uzasadnieniu podniósł, że w toku postępowania zostały przez Prezydenta Miasta S. złożone dokumenty zawierające fałszywe informacje, a także wskazał, że [...] S.A. zostało pominięte jako strona, pomimo figurowania w ewidencji gruntów jako władający przedmiotowym gruntem. Postanowieniem z 3 sierpnia 2021 r. Wojewoda Śląski odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 marca 2021 r., gdyż uznał, że wnioskujący o wznowienie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 22 marca 2021 r. Na powyższe postanowienie Skarżący wniósł zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. KKU utrzymała w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 28 k.p.a., dany podmiot, aby być stroną, musi posiadać nie tylko interes prawny w danej konkretnej sprawie. Tymczasem postępowanie komunalizacyjne dotyczy stwierdzenia, że z mocy prawa i to stosunkowo dawno temu (27 maja 1990 r.) właścicielem stał się zamiast Skarbu Państwa inny podmiot publiczny - gmina. Toteż, aby stwierdzić status strony należałoby wykazać, że takie rozstrzygnięcie w sferze prawa własności może w sposób prawnie doniosły godzić w sferę prawną danego podmiotu. Dopiero wówczas taki podmiot można uznać za stronę. W ocenie KKU wątpliwym jest nawet uznanie użytkownika wieczystego (niemal właściciela) za stronę, ponieważ użytkowanie wieczyste jest prawem na nieruchomości (jej własności) i rozstrzygnięcie w sferze własności może nie kolidować z prawem własności. Jest to wręcz nieporównywalne w stosunku do podmiotu, który jedynie włada czy też posiada nieruchomość. Tymczasem w tej sprawie skarżący powołuje się na to, że był wpisany jako władający gruntem do stosownego rejestru (ewidencji) gruntów. W ocenie KKU oczywistym pozostaje, że jest to rejestr faktów (powierzchni, położenia, posiadania, etc.), a nie rejestr praw w dodatku połączony z rękojmią czy też domniemaniem prawdziwości wpisów w nim co do praw, jak np. księga wieczysta. Władanie jest przy tym zasadniczo kategorią faktyczną, a jeśli w danym przypadku wynika z tytułu prawnego, to winno być wykazane przez podmiot zmierzający do uznania go za stronę. W ocenie KKU oczywistym pozostaje, że jeśli Skarżący lub jego poprzednik prawny posiadał na dzień 27 maja 1990 r. tytuł prawny do gruntu, to przede wszystkim Spółka powinna taki tytuł wykazać. Powinna również wykaząć, że komunalizacja nieruchomości może godzić w ten tytuł prawny lub jej prawa, choćby w sferze ekspektatywy. W przeciwnym wypadku nie można bowiem mówić o prawnie doniosłym interesie prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku m.in. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W tym kontekście organ podkreślił, że tzw. komunalizacja jest w istocie oraz w uproszczeniu jedynie formalną zmianą po stronie publicznej w związku ze zniesieniem zasady jednolitości Skarbu Państwa i powstaniem samorządnych gmin. Trudno wręcz mówić w tej sytuacji o zmianie własnościowej, ale w istocie o swoistej sukcesji uniwersalnej gmin poprzez ich wydzielenie z dotychczas jednolitego prywatnoprawnie zbiorczego podmiotu publicznego. Ta zmiana, w ocenie KKU, nie ma co do zasady żadnego znaczenia dla osób trzecich i ich praw, w które w żaden sposób wydaje się nie godzić i które zainteresowani mogą dalej realizować. Z tych względów KKU uznała, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art 191 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że w skład mienia podlegającego komunalizacji wchodzi wyłącznie nieruchomość gruntowa z wyłączeniem mienia trwale połączonego z gruntem, 2. błąd w ustaleniach faktycznych, a to poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do składników mienia, które stałyby na przeszkodzie komunalizacji, podczas gdy [...] sp. z. o.o. (dawniej [...] S.A]), 3. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodu i błąd w jej ocenie, a to poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów włączonych do postępowania, składanych w toku postępowania, którymi strona nie dysponowała na wcześniejszym etapie postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ bezzasadnie przyjął, iż w skład mienia podlegającego komunalizacji wchodzi wyłącznie nieruchomość gruntowa z wyłączeniem mienia trwale połączonego z gruntem. Podczas gdy art 191 Kodeksu cywilnego jasno wskazuje, iż własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Na gruncie zgromadzonego i niekwestionowanego materiału dowodowego wykazano, iż w skład mienia skarżącej wchodziły stacja "trafo", opłotowanie terenu, słupy oświetleniowe betonowe, kanalizacja komunalna i burzowa, [...] wieże oświetleniowe, [...] budynki - mieszkalny i magazynowy, instalacja wodna i elektryczna, rozdzielnia N/V, budynek portierni. W ocenie skarżącego, powyższe z naddatkiem spełnia wymóg ustawowy uznania za stronę postępowania komunalizacyjnego, gdyż wykazano się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Nadto wskazać należy, zdaniem skarżącej, iż przepis nie mówi o całości mienia komunalizowanego, ale jego części. Mienie skarżącej na terenie objętym komunalizacją, nierozerwalnie z nim związane i na trwale związane z gruntem (realizując zasadę superficies solo cedit) powoduje powstanie roszczenia o charakterze prawa podmiotowego, nadto pozwala być strona wnoszącą o uchylenie postanowienia komunalizacyjnego. Nadto, z ostrożności procesowej, skarżący wskazał, że wykazał tytuł prawny do ww. składników mienia w sposób niekwestionowany w postępowaniach, a to poprzez znajdujące się w aktach sprawy 1) protokół zbycia i przeniesienia 2) rachunek i fakturę VAT 3) zeznania świadków. Skarżący zwrócił też uwagę, iż nie przeprowadzono dowodów z zeznań z dokumentów księgowych oraz istotnych dla postępowania świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) (dalej: ustawa p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane w trybie nadzwyczajnym, wznowieniowym. Wyjaśnić trzeba, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a. Powołana instytucja stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W związku z powyższym przepisy jej dotyczące wymagają ścisłego stosowania. W myśl art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem przed wydaniem takiego postanowienia organ bada, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wynikające z art. 145 § 1 k.p.a., a także czy został wniesiony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. Na opisanym wyżej etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony. Co do zasady, w sytuacji gdy podanie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeżeli jednak w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości, wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, to organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07). Z powyższego wynika, że po otrzymaniu podania o wznowienie obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, tj. strony postępowania. Nie jest wystarczające zatem wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Decyzja Wojewody Śląskiego z 31 marca 2021 r. wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie miał więc stan prawny nieruchomości istniejący w tej dacie. W wydawanych na przestrzeni lat orzeczeniach NSA podkreślał wielokrotnie, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2299/20, z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2676/20, z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 904/21, z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1256/21, I OSK 1279/21 i I OSK 1308/21, z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1566/21 oraz z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt I OSK 208/21). Przysługiwanie zaś takiego prawa musi być wykazane (udokumentowane) w sposób lub w formie przewidzianej przepisami obowiązującego prawa dla danego prawa rzeczowego, nawet gdy sposób lub forma ta zmaterializowały się dopiero po dniu 27 maja 1990 r., ale potwierdzają przysługiwanie takiego prawa w dniu 27 maja 1990 r. W konsekwencji, także podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować taką decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - domagając się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został przez organ uwzględniony. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organów obu instancji, że Skarżąca nie wykazała, aby w dniu 27 maja 1990 r. a także obecnie przysługiwał jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej decyzją Wojewody Śląskiego z 31 marca 2021 r. Jak wynika z akt sprawy, w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel spornej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Organ orzekający o komunalizacji wpisem w księdze wieczystej był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204). Zauważyć bowiem trzeba, że wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości nie można wywodzić z zapisów ewidencji gruntów, a także z zawartej pomiędzy skarżącą a K. "K." umowy przekazania we władanie z dnia 31 grudnia 1998 r. m.in. działki nr [...] na rzecz skarżącej Spółki. Reasumując, skarżąca Spółka żądając wznowienia postępowania nie wykazała, że legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego) w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i w postępowaniu nadzwyczajnym jego dotyczącym. Dodać trzeba, że wnioskodawca nie może oczekiwać od organów, że to one będą poszukiwać środków dowodowych na poparcie twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku, nie przedstawia ona takich środków. W tym stanie rzeczy złożenie przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Śląskiego z 31 marca 2021 r., wobec zaistnienie przeszkody o charakterze podmiotowym, skutkować musiało podjęciem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Wydane w sprawie postanowienia odmawiające wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie naruszają więc prawa, a rozpoznające sprawę organy w sposób wyczerpujący i należyty uzasadniły zajęte stanowisko. Jeszcze raz trzeba wskazać, że źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, lex/el, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2218/18). W orzecznictwie wielokrotnie też wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości objętych komunalizacją w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 § 3 p.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., II OSK 1876/17). Wszystkie przywołane w sprawie orzeczenia publikowane w CBOSA.