II OSK 399/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 365/07 w sprawie ze skargi D. W. na uchwałę Rady Gminy J. G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 października 2007 r., III SA/Wr 365/07, oddalił skargę D. W. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną uchwałą na podstawie art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.) Rada Miejska J. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej D. W. związku z naruszeniem przez nią art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pismem z [...] skarżąca wezwała Przewodniczącego Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wygaśnięcia jej mandatu. Powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., W 17/92 zgodnie, z którym m.in. najem pomieszczeń dla własnych celów mieszkaniowych lub handlowo przemysłowych i dzierżawa drobnych parcel, jeżeli oparte są na warunkach ustalonych powszechnie dla tego typu przedmiotu najmu lub dzierżawy nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej. Grunt pod kiosk na targowisku wydzierżawiła na podstawie ogólnych warunków dzierżawy ustalonych uchwałami Rady Miejskiej J. oraz zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] w sprawie określenia minimalnej stawki za dzierżawę gruntu na targowiskach miejskich. Grunt miejski - targowisko został oddany w dzierżawę do [...] osobie fizycznej, która wydzierżawiła jej ten grunt. W dniu [...] Wojewoda wyjaśnił skarżącej, że Gmina oddała grunt, na którym znajduje się targowisko jedynie w dzierżawę, a wiec nie utracił on charakteru mienia gminnego, a w § 10 umowy dzierżawy zastrzegła sobie prawo rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym. Bez znaczenia jest czy radna uzyskała prawo do gruntu bezpośrednio od Gminy, czy też podmiotu, który wydzierżawił go od Gminy. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego, a prowadzenie takiej działalności skutkuje wygaśnięciem mandatu. W związku zajęciem stanowiska przez Wojewodę Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznając kwestię za ostatecznie rozstrzygniętą. W skardze do Sądu D. W. zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wywodząc, że skoro Gmina oddała teren targowiska w dzierżawę innej osobie to w sytuacji poddzierżawy nie może być mowy o wykorzystaniu mienia gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku oddalającego skargę stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, że w dniu [...] Miasto J. zawarło z K. W. prowadzącym działalności gospodarczą pod nazwą "[...]" umowę dzierżawy gruntu w J. pomiędzy ulicami [...] i [...] z przeznaczeniem na prowadzenie targowiska na czas oznaczony do dnia [...]. Bezsporne jest również to, że w dniu [...] skarżąca będąca radną zawarła z dzierżawca targowiska umowę poddzierżawy parceli gruntu z przeznaczeniem na prowadzenia tam działalności handlowej. W ocenie Sądu skarżąca prowadząc kiosk handlowy na terenie targowiska prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm.). Gmina zawierając umowę dzierżawy targowiska z osobą fizyczna nie utrąciła przymiotu właściciela tego gruntu, który nadal pozostaje mieniem komunalnym gminy. Okoliczność, że gmina zawarła umowę dzierżawy gruntu na 3 lata, nie pozbawiła jej władztwa nad tym gruntem, odmiennie niż w przypadkach, których oddałaby ten grunt w użytkowanie wieczyste, do którego to przypadku odnosiły się wskazywane przez skarżącą orzeczenia sądowe. Zgodnie z powołaną umową Gmina upoważniła dzierżawcę do zwierania umów poddzierżawy gruntu, a poprzez zatwierdzanie przez Prezydenta Miasta opłat pobieranych przez dzierżawcę od poddzierzawców Gmina zachowała cały czas kontrolę nad dzierżawionym gruntem, zastrzegając sobie prawo wcześniejszego rozwiązania umowy. Odnosząc się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r. Sąd stwierdził, że w uchwale tej Trybunał dokonał wykładni "prowadzenia działalności na własny rachunek z wykorzystaniem mienia państwowego lub komunalnego" uznając, że zakaz prowadzenia działalności dotyczy wszelkich czynności będących prowadzeniem działalności gospodarczej, a dokonywanych z pomocą substratu majątkowego stanowiącego własność państwa lub jednostki samorządu lokalnego. W skardze kasacyjnej D. W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez uznanie, że dzialalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą na terenie targowiska oddanego przez gminę w dzierżawę osobie trzeciej jest działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego i skutkuje ex lege wygaśnięciem mandatu radnego oraz zobowiązuje radę gminy do stwierdzenia w drodze uchwały wygaśnięcia tego mandatu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Gmina zawierając umowę dzierżawy z K. W. dobrowolnie pozbawiła się możliwości swobodnego dysponowania przez [...] lata gruntem oddanym w dzierżawę. Gmina pozostawiła sobie jedynie możliwość kształtowania stawek minimalnych opłat za poddzierzawiany grunt, a opłaty ustalone przez dzierżawcę były wyższe. Uzasadnione jest więc twierdzenie, że zawierając umowę dzierżawy gmina utraciła władztwo i kontrolę nad gruntem. Dlatego w sprawie powinny mieć zastosowanie orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 6 października 2004 r., OSK 481/04 i z 5 lipca 2005 r., OSK 1738/04. W przypadku ewentualnego wcześniejszego rozwiązania przez Gminę umowy dzierżawy gmina jedynie wcześniej odzyskałaby władztwo nad gruntem. Zdaniem skarżącej wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej... dokonana przez Sąd narusza zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżąca prowadzi nieprzerwanie od [...]r. w tym samym miejscu i jest to jej jedyne źródło utrzymania. Podniesiono także, że zarzut naruszenia zasady proporcjonalności wynika z braku możliwości indywidualizacji oceny przesłanek prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego i automatyzmu skutku oraz braku procedury prowadzącej do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu umożliwiającej sanację. Jednakowa sankcja obowiązuje wobec osób trwale i świadomie uchylającej się od ustawowego obowiązku i wobec osoby dopuszczającej się nieznacznego uchybienia realizacji tego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) wprowadza instytucje prawne, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez gminy. Powierzając im do samodzielnego gospodarowania mienie komunalne ustawodawca wprowadza instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej przez wprowadzenie ograniczeń. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które w działaniach administracji publicznej rzetelności wykonywania władzy publicznej przypisują szczególną wagę i znaczenie. Jest to szczególna wartość władzy publicznej, przyjęta też w prawie wspólnotowym. Nie można więc podzielić zarzutu, że wprowadzone w powołanej ustawie o samorządzie gminnym instytucje prawne wprowadzające zakaz wykorzystania mienia komunalnego dla celów indywidualnych narusza reguły konstytucyjne. Przyjęte restrykcyjne instytucje prawne zapewniają jednostce pełen zakres swobody, pozostawiają bowiem wybór co do podjęcia funkcji publicznej, a w przypadku podjęcia funkcji publicznej, pozostawiając jednostce prawo jej wykonywania, ale nie z wykorzystaniem mienia komunalnego. Według art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Wprowadzony zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: - po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, - po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego może nastąpić tylko, gdy rada gminy (miasta) ustali wystąpienie tych dwóch przesłanek łącznie. Pierwsza przesłanka wystąpi w czasie, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów obowiązujących w dniu podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały prowadzenie działalności gospodarczej regulowała ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm.), która w art. 2 stanowi "Działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły". W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą - handel w kiosku handlowym zlokalizowanym na terenie targowiska wydzierżawionego od Gminy. Druga przesłanka, której wystąpienie warunkuje podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, to wykorzystywanie mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Według art. 43 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw". Wykorzystanie mienia komunalnego to korzystanie z rzeczy będących własnością gminy, jak i gdy gmina ma inne prawa majątkowe (użytkowanie wieczyste, prawa rzeczowe ograniczone). W sprawie jest bezsporne, że nieruchomość, w której skarżąca prowadzi działalność gospodarczą jest własnością gminy. Fakt, że gmina wydzierżawiła tą nieruchomość osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą "[...]" nie ma żadnego znaczenia prawnego z punktu widzenia własności tej nieruchomości. Jej właścicielem jest nadal Gmina Umowa dzierżawy nie prowadzi do pozbawienia prawa własności ani jego ograniczenia. Nie można zatem zarzucić wadliwej wykładni art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym co do zastosowania drugiej przesłanki. To, że skarżąca nie zawarła umowy dzierżawy z gminą, a jedynie umowę poddzierżawy (art. 698 k.c.) z dzierżawcą nieruchomości gruntowej, a więc nie łączy skarżącej bezpośrednio z gminą stosunek dzierżawy nie ma znaczenia dla ustalenia przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego. Nie są trafne sformułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jak już wcześniej była o tym mowa w demokratycznym państwie prawnym dopuszczalne jest zawarcie w ustawach przepisów ograniczających m.in. prowadzenie przez osoby wykonujące funkcje publiczne na szczeblu gminy działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego tej właśnie gminy. Ustawodawca przy tym w żaden sposób nie uzależnia sankcji przewidzianej w art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.) od wartości czy też wielkości wykorzystywanego mienia komunalnego. Skoro skarżąca będąc radną, wykorzystywała w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej mienie gminy, w której wykonywała mandat radnego Rada Gminy była zobligowana stwierdzić wygaśniecie jej mandatu. Dodać można, iż podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11 października 2005 r., OSK 1854/05 i z dnia 29 września 2006 r., II OSK 1052/06. Powołane natomiast w skardze kasacyjnej wyroki, nota bene niebędące wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, lecz Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczenie odnoszą się do prawa użytkowania wieczystego, a nie umowy dzierżawy. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest zaś pogląd, iż prawo użytkowania wieczystego nabyte na podstawie umowy z jednostką samorządu terytorialnego upoważnia do takiego korzystania z nieruchomości, które nie może być utożsamiane z wykorzystywaniem mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodać można, iż bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest podnoszona w toku rozprawy przez składającą skargę kasacyjną okoliczność, iż uzyskała pozytywne dla siebie "opinie prawne" pracowników Gminy J. Nie takie "opinie", ale treść przepisów prawa przesądza o wygaśnięciu, bądź nie, mandatu radnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.