II SA/Gd 710/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 7 lipca 2009 r., nr [...], 2. określa, że wskazane w punkcie 1 wyroku decyzje nie mogą być wykonane. Wójt Gminy decyzją z dnia 7 lipca 2009 r., nr [...], wskazując jako podstawę prawną przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej U.p.z.p., uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Woj. z dnia 8 czerwca 2007r. Nr [..], poz. [...]), oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 15 października 2007 r. ustalającą warunki zabudowy, nałożył na R. i E. K. jednorazową opłatę w wysokości 3861 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w Strzelinku, spowodowanego ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej działki i następnie jej sprzedażą. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Wójt Gminy decyzją z dnia 15 października 2007 r., Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla działki nr [..]. Na podstawie aktu notarialnego nr [...] z dnia 12 listopada 2007 r. E. i R. K. zbyli działkę nr [...] na rzecz A. U. i T. U. Konsekwencją wydania dla tej działki decyzji o warunkach zabudowy był wzrost jej wartości, co stanowiło w tej sytuacji podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. W odwołaniu R. K. zakwestionował zasadność ustalenia przez Wójta Gminy jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Zarzucił też, że postępowanie organu narusza jego prawo własności gwarantowane Konstytucją RP, która jest najwyższym prawem. Wskazał także, że poniósł wydatki bezpośrednio związane z przedmiotową działką, gdyż na własny koszt doprowadził do niej drogę, który przekazał następnie nieodpłatnie nabywcy nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 11 września 2009 r., nr [...], na podstawie m.in. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 4 w zw. z art. 63 ust. 3 U.p.z.p. oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 U.p.z.p. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości ciąży na właścicielu lub użytkowniku wieczystym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z ustaleniem warunków zabudowy, a nieruchomość ta została zbyta. Kolegium wskazało, że działka nr [..] położona w S. zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia 15 października 2007 r. o warunkach zabudowy została przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, zaś przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy był to teren rolny. W treści decyzji o warunkach zabudowy wskazano, w oparciu o uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, że wysokość jednorazowej opłaty w przypadku jej sprzedaży stanowić będzie 30% wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość została sprzedana w dniu 12 listopada 2007 r. Wartość nieruchomości została określona przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego stosowne uprawnienia, zaś o postępowaniu w przedmiocie wyceny nieruchomości R. i E. K. byli informowani postanowieniem z dnia 10 marca 2009 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zatem wymierzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi konsekwencję zmiany przeznaczenia działki nr [...] z rolnego na budowlane. Przy czym wycena dokonana przez rzeczoznawcę nie budzi zastrzeżeń organu. Kolegium wyjaśniło, że zarzuty związane z podziałem nieruchomości i budową drogi dojazdowej nie dotyczą przedmiotowego postępowania, którego celem jest jedynie ustalenie opłaty planistycznej dla nieruchomości nr [...] w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zbyciem tej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. K. stanął na stanowisku, że organy nie powinny koncentrować się na korzyściach płynących z przekształcenia nieruchomości ale powinny również uwzględniać koszty poniesione w związku z jej posiadaniem. W przedmiotowej sprawie koszty te wynikają z utworzenia drogi dojazdowej do nieruchomości kosztem 2500 m2 działki. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien także wadliwości kontrolowanego aktu kontrolować z urzędu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, oraz decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa, skutkiem czego skarga, jako zasadna, podlegała uwzględnieniu. Na podstawie prawidłowo ustalonego i bezspornego stanu faktycznego obciążono skarżącego i jego małżonkę jednorazową opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, co było następstwem zbycia przez nich w dniu 12 listopada 2007 r. działki nr [...] położonej w S., dla której Wójt Gminy decyzją z dnia 15 października 2007r. ustalił warunki zabudowy umożliwiające zabudowę działki stanowiącej dotychczas grunt rolny. Organ pierwszej instancji - Wójt Gminy jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał m.in. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 U.p.z.p. oraz uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 8 czerwca 2007 r. nr [...], poz. [...]. W myśl art. 36 ust. 4 U.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 63 ust. 3 U.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. W kwestii odpowiedniego stosowania przepisu art. 36 U.p.z.p., pojawił się w rozpoznawanej sprawie problem, dotyczący kompetencji do ustalania – w razie braku miejscowego planu – wysokości stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. Celem ustalenia, czy i który podmiot (rada gminy, czy organ wykonawczy gminy) jest właściwy do ustalenia tej opłaty, należy przeanalizować przepisy omawianej ustawy, jak też ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) zwana dalej U.s.g. W związku bowiem z faktem, że przedmiotowa opłata ma charakter publicznoprawny, jej ustanowienie musi być oparte na odrębnej, ustawowej podstawie. Tymczasem, w przekonaniu Sądu, jak wynika z obowiązujących przepisów obu wskazanych ustaw, brak takiej podstawy zarówno dla rady gminy, jak też jej organu wykonawczego. W myśl przepisu art. 18 ust. 1 i 2 pkt 8 U.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, natomiast do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Z kolei zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 12 U.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Ustalanie opłat o jakich mowa jest ściśle powiązane z uchwalaniem planu miejscowego, bowiem obowiązek ich uiszczenia powstaje, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrośnie a właściciel zbywa tę nieruchomość. Do tych opłat ma też odpowiednio zastosowanie przepis art. 37 ust. 3, stanowiący, iż roszczenia o jakich mowa w art. 36 ust. 3 U.p.z.p. można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Jak z powyższego wynika, w ustawach tych brak jest przepisu, który wprost stanowiłby podstawę do odrębnego, poza planem miejscowym, ustalania stawki procentowej, co, w przekonaniu Sądu, uniemożliwia wskazanie podmiotu właściwego do jej określenia. Nie jest tutaj bowiem wystarczające powołanie się na przepisy ogólnokompetencyjne. Podstawy takiej wyraźnie więc brakuje, pomimo, że przepis art. 36 ust. 4 U.p.z.p. stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) pobiera jednorazową, ustaloną w planie opłatę. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w razie braku planu miejscowego w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 U.p.z.p. prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 6 i 7 U.p.z.p., z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy. Organ ten nie może ustalać stawek procentowych, ani naliczać opłaty w kwocie do 30 % wzrostu wartości nieruchomości, w stosunku do których wydano decyzję o warunkach zabudowy. Jak to już zaznaczono, stawki te ustala jedynie rada gminy wraz z uchwaleniem planu zagospodarowania. W tym miejscu wskazać należy, że przedstawiona wyżej problematyka kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawek procentowych od wzrostu wartości nieruchomości oraz kontrowersje z nią związane znalazły swoje odbicie w orzecznictwie sądowym, w którym ścierały się ze sobą dwa odmienne poglądy. W myśl pierwszego w nich rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś podstawę prawną uchwały stanowi art. 18 ust. 1 pkt 8 U.s.g. Na takim stanowisku stanął m.in. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/OI 100/07 (dostępne w Internecie). Pogląd taki wyrażony został również w doktrynie przez Z. Niewiadomskiego twierdzącego, że w razie braku planu miejscowego, procent wartości nieruchomości ustala rada gminy odrębną uchwałą i brak podstaw do przenoszenia tej kompetencji na wójta (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2. wyd., C.H.Beck, 2005, s.518). Odmienny pogląd, który skład rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/07, LEX nr 463945 wskazując, że "rada gminy nie jest – wobec braku szczególnej podstawy prawnej – uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach – wójt, burmistrz, prezydent". Taki sam pogląd został wyrażony w wyrokach innych sądów administracyjnych, w tym w wyroku WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2007 r., w sprawie II SA/Op 329/07, także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2008 r., w sprawie II SA/Bd 265/08, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. (sygn akt II OSK 1633/08 ) oddalił skargę kasacyjną, a także wyrokach WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 207/09, oraz z dnia 9 kwietnia 2009 r., w sprawie II SA/Bk 15/09 (orzeczenia dostępne w Internecie https://cbois.nsa.gov.pl). Konsekwencją przyjęcia braku podstawy prawnej zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i organ wykonawczy gminy jest przyjęcie, że organ ten nie może naliczać takiej opłaty dla nieruchomości, w stosunku do których wydano decyzję o warunkach zabudowy. Jak to już zaznaczono, stawki te ustala bowiem wraz z uchwaleniem planu zagospodarowania rada gminy. Pomimo jednak, iż skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyżej przytoczone poglądy orzecznictwa, oraz pomimo że Rada Gminy podjęła w sposób wadliwy uchwałę nr [..] z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie decyzja ustalająca opłatę planistyczną, a nie kwestionowana uchwała czy decyzja ustalająca warunki zabudowy, których zakres kognicji sądu administracyjnego w kontrolowanej sprawie nie obejmuje. Zgodnie bowiem z art. 135 P.p.s.a. sąd może kontrolować wszelkie akty wydane w granicach jednego postępowania, a nie wkraczać w inne. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, ponieważ określenie wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w uchwale Rady Gminy nr [...] z dnia 27 marca 2007 r. nie znajduje podstawy w upoważnieniu ustawowym. Nie dopuszczalne jest bowiem, aby normy prawne zawarte w aktach prawa miejscowego nie znajdowały podstawy (podmiotowej i przedmiotowej) w przepisach ustawy lub, żeby zakresem regulacji wychodziły poza granice przedmiotowego ustawowego upoważnienia, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności zaś stała się ta uchwała przesłanką wydania indywidualnej decyzji nakładającej na R. i E. K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym Rada dokonała naruszenia określonej przepisami procedury określania wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty. Takie działanie Rady Gminy uznać należy za niedopuszczalne, gdyż jak podkreślono wyżej nie znajduje ono podstawy w przepisach U.p.z.p. Wobec tego jednak, że w niniejszej sprawie Sąd nie rozstrzygał skargi na uchwałę Rady Gminy w oparciu o art. 101 U.s.g., a jedynie skargę na decyzję Wójta Gminy z dnia 7 lipca 2009 r. nie było możliwości wyeliminowania wadliwej uchwały z obrotu prawnego. Jednakże na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Z tego należy wywieźć kompetencję Sądów do badania legalności podustawowych aktów normatywnych (w tym aktów prawa miejscowego) (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2001r. w sprawie FSA 3/2001, opubl. w ONSA 2002, nr 2, poz. 49). W przypadku uznania przez Sąd, iż konkretny akt prawny (lub jego cześć) są wadliwe, Sąd odmawia jego zastosowania rozstrzygając konkretną sprawę. Podkreślić wymaga, że nie prowadzi to do eliminacji zakwestionowanej normy prawnej systemu prawa, a jedynie do niezastosowania jej w konkretnej sprawie (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktów prawa miejscowego. Studium z zakresu prawa administracyjnego. Gdańsk 2008, s. 96 i n., oraz powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego). W konsekwencji w przedmiotowej sprawie eliminacja zaskarżonych decyzji nastąpiła z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 U.p.z.p., a także wyniku błędnego zastosowania uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 27 marca 2007 r. Pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut poniesienia przez skarżącego kosztów wynikających z utworzenia drogi dojazdowej do sprzedanej nieruchomości nie są uzasadnione. Zarzuty związane z podziałem nieruchomości i budową drogi dojazdowej nie dotyczą przedmiotowego postępowania, zatem nie mogą być wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu wniesionej przez R. K. skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, nie zastosuje uchwały Rady Gminy Nr [ ....] z dnia 27 marca 2007r. Przy ewentualnej kontroli instancyjnej organ drugiej instancji zwróci szczególną uwagę na ten aspekt sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji, ze skutkiem do czasu uprawomocnienia się wyroku.