I SA/Bd 211/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w I Wydziale na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę 2. nakazuje zwrócić K.M. z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 400 (czterysta )zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. I SA/Bd 211/10 UZASADNIENIE Skarżący, działając przez pełnomocnika radcę prawnego K.P. pismem z dnia 07 maja 2009r. wystąpił do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z wnioskiem o zwrot odsetek za zwłokę w kwocie 37.728,00 zł, naliczonych od wymierzonej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kary pieniężnej w wysokości 100.000 zł. Do wniosku załączono pełnomocnictwo z dnia 07 maja 2009r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku i przekazał przedmiotowy wniosek wraz z pełnomocnictwem do Naczelnika Urzędu Skarbowego we W.. Na wezwanie tego organu pełnomocnik strony przesłał do Urzędu Skarbowego we W. kserokopię dowodu zapłaty opłaty skarbowej należnej od pełnomocnictwa z dnia 07 maja 2009r. Rozpatrując wniosek organ podatkowy decyzją z dnia [...] odmówił zwrotu odsetek za zwłokę w kwocie 37.728,00 zł, naliczonych od kary pieniężnej wymierzonej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w dniu 16 czerwca 2004r. Decyzja została doręczona radcy prawnemu K. P. w dniu 22 października 2009r. W związku z wniesionym przez pełnomocnika odwołaniem od powyższej decyzji organ pierwszej instancji w trybie art. 227 § 1 Ordynacji podatkowej przekazał je Dyrektorowi Izby Skarbowej w B.. Organ odwoławczy wezwał radcę prawnego K. P.do złożenia pełnomocnictwa do reprezentowania K. M. przed Dyrektorem Izby Skarbowej w B. w postępowaniu odwoławczym od decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. z dnia [...] Pełnomocnik pismem z dnia 15 grudnia 2009r. przesłał Dyrektorowi Izby Skarbowej pełnomocnictwo z dnia 10 listopada 2009r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż do wniosku strony o zwrot odsetek załączono pełnomocnictwo z dnia 07 maja 2009r. na mocy którego radca prawny K.P. został upoważniony do wystąpienia do Urzędu Regulacji Energetyki w sprawie zwrotu odsetek od wymierzonej kary administracyjnej oraz do dokonywania wszelkich czynności faktycznych i prawnych w toku postępowania. Podniesiono, iż pełnomocnictwo obejmuje także upoważnienie, w razie zaistnienia takiej konieczności, do wnoszenia wszelkich środków zaskarżenia od wydanych w toku tego postępowania zarządzeń, postanowień i orzeczeń w pierwszej jak i w drugiej instancji, a także do wnoszenia nadzwyczajnych środków zaskarżenia. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego radca prawny K.P. występujący w postępowaniu podatkowym toczącym się przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego we W. nie posiadał legitymacji do działania w imieniu strony, tj. K. M.. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 145 § 1 Ordynacji podatkowej pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z chwilą skutecznego udzielenia pełnomocnictwa, tj. z chwilą złożenia stosownego pełnomocnictwa do akt danej sprawy lub też zgłoszenia pełnomocnictwa ustnie do protokołu organ podatkowy, stosowanie do treści przepisu art. 145 § 2 Ordynacji podatkowej, zobowiązany jest doręczać pisma procesowe pełnomocnikowi. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do skutecznego udzielenia pełnomocnictwa, gdyż udzielone przez mandanta pełnomocnictwo nie obejmowało jego reprezentowania przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego we W.. W konsekwencji tego organ pierwszej instancji doręczył decyzję osobie, która przekroczyła zakres ustanowionego pełnomocnictwa, zatem decyzja ta nie weszła do obrotu, gdyż takie doręczenie nie było skuteczne pod względem prawnym. Organ wyjaśnił, iż odwołanie przysługuje od decyzji, tym samym jest ono niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo, że została wydana, nie została skutecznie doręczona stronie. Ponadto zgodnie z przepisem art. 223 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Dopiero od tego momentu przysługuje stronie uprawnienie do wniesienia środka odwoławczego. Tym samym w ocenie organu w przedmiotowym stanie faktycznym nie mógł rozpocząć biegu termin do wniesienia odwołania, gdyż w niniejszej sprawie doręczenie nie zostało dokonane, a od decyzji niedoręczonej nie przysługuje środek zaskarżenia. W konsekwencji wskazując na treść art. 228 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził niedopuszczalność odwołania. Jednocześnie organ odwoławczy zdecydował o przekazaniu akt sprawy celem zakończenia postępowania przed organem podatkowym pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie odwołania za dopuszczalne. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 137 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez uznanie prawidłowo złożonego pełnomocnictwa za wadliwe wbrew istniejącym w sprawie faktom; art. 228 § 1 ust. 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez uznanie za niedopuszczalne odwołanie wniesione przez stronę w terminie, z zachowaniem wszystkich wymogów formalnych stawianych przez organ I instancji i przepisy prawa; art. 228 § 1 ust. 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez uznanie odwołania za niedopuszczalne w oparciu o okoliczności nie odnoszące się do tej kwestii, a będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Autor skargi wyraził pogląd iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest sprzeczne z jego sentencją. Organ stwierdza w sentencji o niedopuszczalności odwołania, co wiązać się może jedynie z okolicznościami związanymi z tą właśnie czynnością procesową. Natomiast w uzasadnieniu wywodzi powyższą "niedopuszczalność" na podstawie ustalenia, że decyzja organu "nic weszła do obrotu prawnego", gdyż została wydana po przeprowadzeniu postępowania, w którym stronę reprezentował pełnomocnik, rzekomo wadliwie umocowany. Zdaniem autora skargi jeżeli, jak twierdzi organ decyzja Urzędu Skarbowego "nie weszła do obrotu prawnego" to uznać należy, że jest ono dotknięte wadą prawną i to szczególnym znaczeniu, powodującą jej nieważność. W konsekwencji w ocenie strony skarżącej organ nie był uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, a zobowiązany był do wydania postanowienia o uchyleniu decyzji jako "nieważnej" z uwagi na opisaną wyżej wadę prawną. Strona podniosła ponadto, iż w myśl art. 228 § 3 Ordynacji podatkowej w kwestiach pełnomocnictwa stosuje się przepisy prawa cywilnego. Przepisy prawa cywilnego nie pozbawiają strony prawa do udziału w postępowaniu nawet w przypadku działania pełnomocnika - art. 95 kpc. Normy te przewidują także uprawnienie strony do potwierdzenia w toku postępowania wszystkich czynności procesowych dokonanych w jej imieniu przez pełnomocnika nawet jeżeli ten działał w ogóle bez pełnomocnictwa – art. 103 § 1 kc w zw. z art. 92 kpc. Zdaniem strony w rozpatrywanej sprawie postępowanie było "w toku", nic więc nie stało na przeszkodzie aby wezwać stronę do potwierdzenia dokonanych przez pełnomocnika czynności, jeżeli rzekomo wadliwe pełnomocnictwo było jedyną wadą postępowania. Skarżący nie zgodził się z tezą organu odwoławczego, iż pełnomocnik winien przedłożyć odrębne pełnomocnictwo, po przekazaniu sprawy przez Urząd Regulacji Energetyki do Urzędu Skarbowego. Podniósł, iż oba urzędy są organami administracji państwowej, prowadzącymi rozpatrywaną sprawę według tego samego rodzaju procedur prawnych i identycznym charakterze prawnym, a merytoryczny zakres uprawnień pełnomocnika w odniesieniu do jego udziału w postępowaniu jest identyczny, bez względu na to, który z przedmiotowych urzędów postępowanie to będzie prowadził. W konsekwencji zdaniem strony uznanie przedłożonego pełnomocnictwa za wadliwe jest "zwężającą" wykładnią przepisów art. 137. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do przedstawionej w skardze argumentacji, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy nie doręczenia decyzji stronie, a w konsekwencji brak jej wejścia do obrotu prawnego obligowało organ odwoławczy do "uchylenia decyzji jako nieważnej" Dyrektor Izby Skarbowej pogląd ten uznał za chybiony. Podniesiono, iż obowiązujące przepisy proceduralne nie przewidują wskazanej przez skarżącego hybrydalnej konstrukcji prawnej w postaci "postanowienia o uchyleniu decyzji jako nieważnej". Podkreślono, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały w sposób enumeratywny wymienione w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej, a wśród nich brak jest przesłanki dotyczącej braku doręczenia decyzji stronie - skutkujące brakiem wejścia decyzji do obrotu prawnego. Jest to o tyle logiczne, iż niemożliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji, która nie został skutecznie doręczona stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że postanowienie będące przedmiotem skargi nie narusza przepisów prawa w sposób, który mógłby implikować jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 228 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwana dalej ord. pod. organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przyczyna niedopuszczalności odwołania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W ramach tej drugiej kategorii mieści się brak indywidualnego aktu prawnego podlegającego zaskarżeniu. Stan taki zachodzi min. w przypadku niedoręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Skoro decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego, gdyż pomimo jej wydania nie została doręczona stronie postępowania, to wniesione odwołanie było niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Tym samym zasadnie zostało wydane przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania na mocy art. 228 § 1 pkt 1 ord. pod. ( por. bogate i jednolite orzecznictwo w tym przedmiocie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 3231/08, LEX nr 532515; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1604/07, LEX nr 376841; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 01 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 661/09, LEX nr 519823; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1839/07, LEX nr 501025; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1167/04, LEX nr 165930; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Nie budzi zatem – zdaniem Sądu - wątpliwości prawnych, w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz powołanego orzecznictwa stanowisko organu wyrażone w postanowieniu o niedopuszczalności odwołania. Za zasadny należało uznać pogląd organu, że uprawnienie pełnomocnika do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych istnieje tylko wtedy, gdy mocodawca tego uprawnienia nie ograniczył. Jeśli zaś mocodawca ograniczył pełnomocnictwo do wskazania konkretnego organu, który ma przeprowadzić postępowanie, to brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni tego pełnomocnictwa. Trafnie powołano dla wsparcia zaprezentowanego stanowiska wyrok NSA, w którym Sąd ten stwierdził, że uprawnienie pełnomocnika do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych istnieje tylko wtedy, gdy mocodawca tego uprawnienia nie wyłączył albo nie ograniczył. Skoro więc ograniczono zakres udzielonego pełnomocnictwa przez wymienienie konkretnego organu i niewskazanie np., że pełnomocnik jest umocowany do występowania także w instancjach właściwych w sprawie, to brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni tego pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt I FSK 1200/05, LEX nr 286745). Skoro pełnomocnictwo, którym dysponował Naczelnik Urzędu Skarbowego upoważniało pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy (skarżącego) przed Urzędem Regulacji Energetyki w sprawie zwrotu odsetek od wymierzonej kary administracyjnej, to prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że brak było na mocy tego dokumentu do rozszerzenia jego treści także na umocowanie do działania tegoż pełnomocnika przed organem podatkowym pierwszej instancji. Za nieuzasadniony należało również uznać argument skarżącego odnoszący się do nieważności wydanej, a niedoręczonej decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również zarzut nieważności dotyczący wydanego przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wspomnieć w tym miejscu wypada, że instytucja nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej w postaci stwierdzenia nieważności, znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadkach, o których mowa w art. 247 § 1 pkt 1-8 ord. pod., a mianowicie, gdy decyzja: została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; została wydana bez podstawy prawnej; została wydana z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Skonstatować wiec trzeba, że tylko i wyłącznie w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek określonych w tym przepisie możliwe byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji. Skoro brak doręczenia decyzji nie stanowi w świetle powołanego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności tego indywidualnego aktu administracyjnego, nie można też było przychylić się do prezentowanego przez skarżącego stanowiska, co do kwalifikowanej wadliwości przedmiotowej decyzji i w konsekwencji tego faktu obowiązku stwierdzenia jej nieważności. Powyższa argumentacja odnosi się również do zarzutu nieważności, kierowanego przez skarżącego pod adresem zaskarżonego postanowienia opartego na zaistnieniu przesłanki przewidzianej w 247 § 1 pkt 3 ord. pod. Wtrącić w tym miejscu wypada, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, znajduje odpowiednie zastosowanie na mocy art. 219 ord. pod., do postanowień wydawanych w oparciu o art. 228 § 1 ord. pod. Brak przesłanki z art. 247 § 1 pkt 1-8 ord. pod., którą dotknięte byłoby zaskarżone postanowienie, implikuje twierdzenie o braku podstaw prawnych do stwierdzenia jego nieważności. Reasumując, zdaniem Sądu, w stanie faktycznym sprawy żadna z przesłanek, o których mowa w art. 247 § 1 pkt 1-8, nie znalazła zastosowania ani w stosunku do rzeczonej decyzji, ani też w stosunku do zaskarżonego postanowienia. Dlatego też za usprawiedliwione należało uznać stanowisko organu odwoławczego wyrażone w tym przedmiocie w udzielonej odpowiedzi na skargę. Także wskazane w skardze przepisy kodeksu cywilnego, jak i przepisy kodeksu postępowania cywilnego – zdaniem Sądu – nie mogły znaleźć w sprawie zastosowania. Zgodnie z art. 103 § 1 kc, jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż dotyczy on potwierdzenia przez mocodawcę zawiązania czynności cywilnoprawnej w postaci umowy. W postępowaniu administracyjnym zachodzą relacje o charakterze publicznoprawnym, nie zawiązuje się w nim czynności cywilnoprawnych - nie dochodzi do zawierania umów. Tym samym brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania stosowania w postępowaniu administracyjnym wskazanego przez skarżącego art. 103 § 1 kc. Dla potwierdzenia powyższego stanowiska warto przywołać orzeczenie WSA w Szczecinie, w którym Sąd postawił następującą tezę. Jeżeli pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność dokonanych na rzecz strony czynności prawnych w postępowaniu przed organem nie może być potwierdzona przez stronę, na rzecz której działał. W postępowaniu uregulowanym w o.p. nie ma bowiem przepisu umożliwiającego stronie dokonanie takiego potwierdzenia. Natomiast przepis art. 103 § 1 kc, który mógłby znaleźć zastosowanie w takim postępowaniu, na mocy przepisu art. 137 § 4 o.p., stanowiącego, że w zakresie nieuregulowanym w § 1-3a stosuje się przepisy prawa cywilnego, nie może stanowić podstawy do potwierdzenia ważności takich czynności prawnych. Ten przepis dotyczy tylko umów cywilnoprawnych, a nie innych czynności prawnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 2009/09, LEX nr 511570). W kontekście powołanego przez skarżącego art. 92 kpc, z którego to wynika, że zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego niż pełnomocnictwo procesowe, jak również umocowanie do poszczególnych czynności procesowych, ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego, powtórzyć wypada w ślad za przywołanym wyżej wyrokiem NSA z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt I FSK 1200/05, LEX nr 286745, że za niedopuszczalną należy uznać na gruncie Ordynacji podatkowej rozszerzającą wykładnię treści pełnomocnictwa. Wskazany zaś przez stronę w skardze przepis art. 95 kpc, stanowiący, że przepis artykułu poprzedzającego stosuje się odpowiednio do adwokata lub radcy prawnego ustanowionego przez sąd w przypadku zwolnienia go od obowiązku zastępowania strony w procesie, w związku z tym, iż art. 94 kpc odnosi się do wypowiedzenia pełnomocnictwa, z racji braku adekwatności jego treści do spornego zagadnienia, także nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że nawet gdyby przyjąć możliwość potwierdzenia przez mocodawcę czynności pełnomocnika, to nie można w ten sposób sanować działań organu, który doręczył decyzję podatkową osobie ówcześnie nieuprawnionej. Brak przedmiotowej decyzji ze względu na jej niedoręczenie w obrocie prawnym, implikuje legalność zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego argumenty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić. W przedmiocie nadpłaconego wpisu Sąd orzekł mając na względzie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).