II SA/Go 165/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 26/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie ze skargi D.B. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu zobowiązał wymieniony organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2008 w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277) i § 3 rozporządzenia ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz.919) po rozpoznaniu wniosku D.B. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - umorzył postępowanie w sprawie. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. organ drugiej instancji - Komendant Wojewódzki Policji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzje organów administracji zapadły w następującym stanie faktycznym. Z dniem [...] lutego 2006 r., na mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., D.B. została zwolniona ze służby w Policji i uzyskała prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. (data wpływu do organu 20 marca 2009 r.) skarżąca zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2008. W sprawie bezsporny jest fakt, iż D.B. jako funkcjonariusz Policji na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Komendanta Powiatowego Policji pobierała przedmiotowe świadczenie do 2006 r. włącznie, w ilości dwóch norm zaludnienia. W ocenie organów z dniem zwolnienia ze służby - to jest [...] lutego 2006 r, decyzja ta przestała obowiązywać, bowiem skarżąca przestała spełniać przesłanki prawne do dalszego pobierania świadczenia. Uprawnienia emerytów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nigdy nie wynikały ani z ustawy o Policji, ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a jedynie ustalano je na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych i realizowano je w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji " policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Wobec czego ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie wprost jedynie policjantom. Z kolei art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz.67) stanowi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługujących policjantom. Zapisy art. 29 i art. 30 ustawy emerytalnej nie pozwalają zatem rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej wskazanej w ustawie o Policji na emerytów policyjnych. Jednocześnie organy podkreśliły, że do dnia 1 stycznia 2006 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odnowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz.919) wydane na podstawie delegacji ustawowej - art. 91 ust. 2 ustawy o Policji - w § 8 obejmowało swoimi przepisami także emerytów i rencistów policyjnych a poza tym zgodnie z § 9 ust. 2 wskazywało organy właściwe w sprawach, w których stronami byli emeryci i renciści. W dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 poz. 2246), które uchyliło wyżej przywołane §§ 8 i 9 ust. 2, a zatem z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W tej mierze organ l instancji przywołał wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2007 r., II SA/WA 2180/06, z dnia 29 listopada 2006 r., II SA/Wa 1689/06, z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Wa 1335/06 oraz Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2003 r., II RN 69/02. Skoro zatem uprawnienia emerytów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont mieszkania nigdy nie wynikały z ustaw, a jedynie ustalano je na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych i realizowano je w oparciu o akt wykonawczy, to z dniem 1 stycznia 2006 r. nie ma przedmiotu sprawy administracyjnej w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych gdyż brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku. Nadto organ drugiej instancji uznał za mylne stanowisko skarżącej, iż nie przestała być policjantem przechodząc w stan spoczynku. Zdaniem organu D.B. została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2006 r., i nabyła uprawnienia emerytalne, a zatem przestała być policjantem. Zwrot "policjant w stanie spoczynku" obowiązuje tylko w mowie potocznej i tylko w środowisku osób pobierających świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Jednocześnie organy uznały, iż skarżąca jako emerytka policyjna nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art., 28 k.p.a. gdyż nie legitymuje się interesem prawnym, bowiem nie istnieje taki przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego zainteresowana może skutecznie domagać się wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Stąd też, zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D.B.. Zaskarżając decyzję organu drugiej instancji wniosła o jej zmianę i ponowne ustalenie jej prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W skardze podniosła, iż organ pierwszej instancji powołując się na przepisy art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. całkowicie pomija przepis art. 88 ustawy o Policji z 6 kwietnia 1990 r., z którego wynika, iż podstawowym prawem funkcjonariusza Policji jest prawo do lokalu mieszkalnego. Bezpośrednio z tym prawem związane jest uregulowanie zawarte w art. 91 ust.1 - to jest prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu. Dlatego skarżąca uważa, że jej prawo do równoważnika nie wynika z rozporządzenia, ale z art. 91 ust.1 ustawy o Policji. Nadto zdaniem skarżącej zmiana rozporządzenia nie ma wpływu na jej uprawienia, bowiem te wywodzi z ustawy a nie z rozporządzenia. Jednocześnie skarżąca uważa, iż jako emeryt policyjny nigdy nie przestała być policjantem, a jest policjantem w stanie spoczynku, o czym traktuje art. 53 ustawy o Policji, a nie tylko mowa potoczna, jak twierdzi organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury, tj. podmiotowe lub przedmiotowe (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 520-521). W wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94 (ONSA 1996 nr 2, poz. 80) Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, w myśl której z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umarzając postępowanie w sprawie z wniosku D.B. organy administracyjne obydwu instancji uznały, iż postępowanie to jest bezprzedmiotowe, bowiem skarżąca jako emerytka policyjna nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art., 28 k.p.a., gdyż nie legitymuje się interesem prawnym, bowiem nie istnieje taki przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego zainteresowana może skutecznie domagać się wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Zaprezentowane przez organy rozumienie pojęcia "strony" stanowi odzwierciedlenie tzw. obiektywnej teorii strony. W myśl tej koncepcji warunkiem uznania określonego podmiotu za stronę postępowania jest istnienie interesu opartego na prawie, a więc stosunek materialnoprawny określony w przepisie prawnym poza kodeksem postępowania administracyjnego. Ocena istnienia interesu prawnego stanowi dla organu punkt wyjścia dla oceny zasadności zgłoszonego żądania. Koncepcji tej przeciwstawiana jest tzw. subiektywna teoria strony, w myśl której Kodeks postępowania administracyjnego gwarantuje osobom, które we własnym mniemaniu mają niezaspokojone roszczenie prawne, możność uzyskania zaspokojenia. Stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie organu administracji dotyczy jego interesu prawnego, albo kto żąda czynności organu, powołując się na istniejący jego zdaniem interes prawny lub obowiązek. W literaturze wskazuje się jednak, że przeciwstawianie pojęcia strony w znaczeniu procesowym i w znaczeniu materialnym należy uznać za niedopuszczalne, bowiem strona nie jest kategorią prawa materialnego i nie występuje poza postępowaniem administracyjnym. Jest to pojęcie z zakresu prawa procesowego. Przepis art. 28 k.p.a. może natomiast stanowić podstawę do rozważania kwestii tzw. legitymacji proceduralnej strony, tj. uprawnienia podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona, redakcja tego przepisu upoważnia do wniosku, że wyodrębnia on legitymację proceduralną czynną - stroną jest każdy, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek i legitymację proceduralną bierną - stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie ((M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego... 214-217). Uważa się również, że art. 28 k.p.a. zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej. Postępowanie administracyjne nie może bowiem być wszczęte jednocześnie z urzędu i na wniosek strony. Normę pierwszą tworzy pierwsza część przepisu art. 28 k.p.a. stanowiąca, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Druga norma zawarta w tym przepisie stanowi, że strona jest każdy (...) kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanki zastosowania tej normy prawnej będą następujące: a) istnieje podmiot niepodporządkowany organowi administracyjnemu, który uznaje się za legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym, b) podmiot ten ma - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy - interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej, c) podmiot ten dokonuje czynności procesowej, mającej w jego przekonaniu spowodować wszczęcie postępowania, a czyni to, wnosząc żądanie do tego organu administracyjnego, który uznaje za właściwy w swojej sprawie, d) czynność procesowa tego podmiotu - żądanie wszczęcia postępowania - będzie skuteczna wtedy, gdy można wstępnie wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie interesu prawnego lub obowiązku w obszarze właściwości organu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 222-223). D.B., żądając wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, powołała się na art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, przyznającego policjantowi uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nie przesądzając kwestii zasadności żądania skarżącej należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki obligujące organ do przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca skierowała bowiem do organu wniosek o rozstrzygnięcie w przedmiocie przysługującego jej zdaniem uprawnienia, powołując się na przepis materialnego prawa administracyjnego, z którego wywodzi to uprawnienie, przy czym wydanie rozstrzygnięcia w sprawie leży w obszarze właściwości tego organu. W świetle powyższych rozważań nie sposób podzielić poglądu organu, iż skoro brak jest przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego zainteresowana może skutecznie domagać się realizacji uprawnienia (wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego), pomimo tego, że skarżąca powołuje się na taki przepis, to postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji, jeżeli organ uważa, że przepisy prawa materialnego nie przyznają wnioskodawcy uprawnienia, o które ten się ubiega, powinien wydać decyzję odmowną. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego... s. 490). Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok NSA z 10 stycznia 1989 r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989 nr 1, poz. 22. Podobnie w wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r., SA 1289/91 (ONSA 1992 nr 1, poz. 17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności żądania strony. O ile zatem umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane jest przesłankami procesowymi, o tyle istnienie bądź nieistnienie przesłanek materialnych, od których uzależnione jest przyznanie stronie określonego uprawnienia, winno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego... s. 490). Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok Sądu Najwyższego z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996 nr 11, poz. 150; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego... , s. 526). Argumentem przemawiającym za przyznaniem skarżącej statusu strony we wszczętym z jej wniosku postępowaniu w przedmiocie równoważnika pieniężnego jest fakt, iż w odniesieniu do niej Komendant Powiatowy Policji wydał już dnia [...] kwietnia 2003 r. decyzję nr [...] przyznającą przedmiotowe świadczenie, przy czym skarżąca pobierała je do 2006 r. Jeżeli zdaniem organu świadczenie to, wskutek zmiany stanu prawnego, nie przysługuje już skarżącej, powinien wydać decyzję merytoryczną w tym przedmiocie. Jeżeli natomiast zdaniem organu świadczenie to nadal przysługuje skarżącej na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji z [...] kwietnia 2003 r., nic nie stoi na przeszkodzie, aby dokonał on czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie objętego wnioskiem świadczenia bez konieczności potwierdzania go w drodze decyzji administracyjnej. Zaistniałe w niniejszej sprawie uchybienie należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a., polegające na uchyleniu się przez organy administracyjne od merytorycznego rozpatrzenia wniosku podmiotu, powołującego się na swój interes prawny, wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracyjne powinny rozpoznać wniosek co do istoty, tzn. albo odmówić przyznania stronie uprawnienia, albo uznając jego istnienie dokonać czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie wnioskowanego świadczenia. Ze względu na brak merytorycznego rozstrzygnięcia organów ocenę zasadności żądania strony w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym należało uznać za przedwczesną.