I OW 67/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.), Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Skarbu Państwa-Lasów Państwowych Nadleśnictwo Łosie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] lipca 1954 r., znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K.-L., stanowiącej własność J. D. postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. Wojewoda Małopolski złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo Łosie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu znak: [...] z dnia [...] września 2006 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] lipca 1954 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K.-L., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. D. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda Małopolski wskazał, że żaden z potencjalnie rzeczowo właściwych organów, a więc zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu jak i Wojewoda Małopolski, nie uznał się za podmiot właściwy do podjęcia decyzji w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu znak: [...] z dnia [...] września 2006 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] lipca 1954 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K. – L., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. D. W dniu 10 maja 2007 r. Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie złożyły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu znak: [...] z dnia [...] września 2006 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] lipca 1954 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K. – L., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. D. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało, w oparciu o art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, że nie jest właściwe w sprawie rozpoznania powyższego wniosku i przekazało sprawę Wojewodzie Małopolskiemu, jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, zarówno z uwagi na brak zmiany przepisów prawnych w zakresie ustalenia organu właściwego rzeczowo do rozpoznawania spraw o stwierdzeniu nieważności orzeczeń nieistniejących już organów administracji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), jak i z uwagi na wątpliwości wobec poglądu zaprezentowanego, w powołanym przez Kolegium, wyroku NSA z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06, uzasadnione jest przyjęcie, że to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu jest, wbrew swojemu stanowisku, organem właściwym rzeczowo do przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o wskazanie Wojewody Małopolskiego, jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. W ocenie Kolegium właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała wprawdzie na Samorządowe Kolegia Odwoławcze, jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wydanych w trybie dekretu z 1949 r., jednakże orzecznictwo w tym zakresie ulegało zmianie. W świetle aktualnego orzecznictwa sadów administracyjnych, organem właściwym do rozstrzygania spraw w zakresie stwierdzania nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich - wydanych w trybie w/w przepisów jest Wojewoda. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 29/09. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w sprawie wniosku Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo Łosie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu znak: [...] z dnia [...] września 2006 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] lipca 1954 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K. – L., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. D. W myśl postanowień art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Właściwość rzeczową organu w sprawach o stwierdzenie nieważności należy zasadniczo oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania weryfikowanej decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, nr 3, poz. 109). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości, co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wątpliwości te wzmagają się w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2006 r., s. 756-757 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). W wyroku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Powołane wyżej akty normatywne nie zawierały żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie powyższego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych, ani prezydiów powiatowych rad narodowych. Natomiast w reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych na podstawie dekretu z 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Ten stan prawny stwarzał trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na Samorządowe Kolegia Odwoławcze, jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich - (zob. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt I OW 17/5, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 351/07, Lex nr 347031, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2005 r., IV SA/Wa 1307/05, Lex 217321). Skoro w prawie materialnym nie istnieje kategoria spraw dotyczących przejmowania na własność Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., a ustawodawca po tej dacie nie wskazał wprost organów właściwych do weryfikowania orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wydanych w trybie dekretu o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, to nie można domniemywać ani kompetencji gminy ani właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach. Błędny jest zatem pogląd Wojewody Małopolskiego, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest, na podstawie art. 17 k.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Tym bardziej, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy (samorządu terytorialnego) – właściwość organów gminy mogła i może obejmować takie sprawy tylko, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Z powyższych względów organami właściwymi w postępowaniach weryfikacyjnych w tych sprawach są organy administracji rządowej. Przypomnieć należy, że sprawy zakończone wydaniem przez Prezydia Powiatowych Rad Narodowych orzeczeń w zakresie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wydanych w trybie dekretu z 1949 r., wtedy gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. O przejęciu nieruchomości ziemskich na własność Państwa orzekała bowiem powiatowa władza administracji ogólnej (art. 3 ust. 1 dekretu), zaś orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów na wniosek powiatowej władzy administracji ogólnej przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 dekretu). Zatem wskazując organ wyższego stopnia, do rozpatrzenia sprawy rozpoznania wniosku Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo Łosie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K. - L., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. D., odnieść się trzeba do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także, jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), organem wyższego stopnia są, co do zasady, samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym do załatwienia wniosku Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo Łosie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu znak: [...] z dnia [...] września 2006 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] lipca 1954 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K.-L., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. D. jest Wojewoda Małopolski. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.