II SA/Gd 759/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lutego 2010 r., nr [...], 2. określa, że uchylone decyzje nie mogę być wykonane. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 14 października 2008 r. przyznano T. G. zasiłek rodzinny na dziecko, M. G., w kwocie 68 zł miesięcznie na okres od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 100 zł jednorazowo. Kolejną decyzją, z dnia 31 sierpnia 2009 r., organ I instancji ustalił, że zasiłek rodzinny na M. G. w kwocie 68 zł miesięcznie przysługuje w okresie od 1 września 2008 r. do 31 października 2009 r., a dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje w wysokości 100 zł jednorazowo we wrześniu 2009 r. Po upływie okresu, na który przyznano zasiłek, organ administracji powziąwszy informację o świadczeniu przez męża skarżącej pracy i pobieraniu z tego tytułu wynagrodzenia, wezwał ją do złożenia na tę okoliczność wyjaśnień. Skarżąca przedłożyła zaświadczenia z zakładu pracy męża, z których wynika, że ten w listopadzie 2008 r. oraz październiku 2009 r. otrzymał wynagrodzenie w wysokości, odpowiednio, 5904,96 zł i 1293,02 zł netto. Prezydent Miasta decyzją z dnia 4 lutego 2010 r. uchylił od dnia 1 grudnia 2008 r. T. G. prawo do zasiłku rodzinnego oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na M. G. oraz odmówił prawa do zasiłku rodzinnego na M. G. w okresie od 1 grudnia 2008 r. do 31 października 2009 r., a także odmówił skarżącej prawa do jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na M. G. we wrześniu 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, że mąż skarżącej zatrudniony jest od 30 października 2008 r. w firmie A. w T. i, jak wynika z przedłożonego zaświadczenia, jego dochód za pierwszy pełen przepracowany miesiąc, to jest listopad 2008 r., wyniósł 5904,96 zł netto. Wobec tego, powołując się na paragraf 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, organ stwierdził, że dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 6 września 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, przywołując się m. in. na treść przepisu art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne., (Dz. U. Nr 105 poz. 881 ze zm.), organ odwoławczy wskazał, że dochód rodziny stanowi przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504 zł. W przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu, przez co należy rozumieć m.in. uzyskanie zatrudnienia, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, powiększonego o uzyskany dochód. Uzyskanie dochodu w tym rozumieniu ma miejsce w sytuacjach, które zaistniały po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Sposób weryfikacji dochodu w przypadku uzyskania dochodu następuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, zgodnie z którym, stosownie do par. 18, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Organ wskazał również, że organ bez zgody strony może zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Organ wskazał, że w roku kalendarzowym 2007 czteroosobowa rodzina T. G. uzyskała zgodnie z zaświadczeniami Urzędu Skarbowego w T., dochód w łącznej wysokości 23137,93zł, który pomniejszony zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej, wyniósł łącznie 17293,59 zł, co miesięcznie stanowiło kwotę 1441,13 zł. W przeliczeniu na osobę w rodzinie dochód wynosił miesięcznie 360,28 zł. Wyliczenie to stanowiło podstawę do podjęcia decyzji z dnia 14 października 2008 r. o przyznaniu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, świadczeń wnioskowanych na M. G., zmienioną decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za prawidłowe uznało wyliczenia organu pierwszej instancji, zgodnie z którymi wysokość miesięcznego dochodu rodziny skarżącej wyniosła w 2007 r. 1441,13 zł, a także uznało za prawidłowe doliczenie miesięcznej kwoty dochodu uzyskanego po roku bazowym, czyli w roku 2008, stanowiącego pensję męża skarżącej za jeden miesiąc, listopad 2008 r., w wysokości 5904,96 zł, do miesięcznego dochodu rodziny osiągniętego w 2007 r. Uzyskany w ten sposób dochód na osobę w rodzinie wyniósł 1836,52 zł i przekroczył kwotę kryterium dochodowego określonego w wysokości 504 zł, zatem decyzja organu pierwszej instancji jest, zdaniem Kolegium, zgodna z prawem. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że zarówno w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, jak i na etapie decyzji rozstrzygającej o ich przyznaniu, wnioskodawczyni została prawidłowo pouczona o konieczności niezwłocznego poinformowania organu o zmianach, jakie wystąpiły w rodzinie otrzymującej świadczenia rodzinne, które miałyby wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym dotyczące uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. G. wskazała, że wydana decyzja jest dla niej krzywdząca. Podniosła, że mąż pracował za granicą tylko przez dwa miesiące, zaś przez pozostałe dziesięć miesięcy pracował w Polsce, gdzie osiągał dochód w wysokości 1000 zł miesięcznie. Podkreśliła przy tym, że organ nie wziął pod uwagę, że od wynagrodzenia otrzymanego przez męża należy odjąć koszty utrzymania za granicą, które są wyższe niż w Polsce oraz koszty podróży. Wyjaśniła, że nie miała świadomości, iż mąż otrzymał wynagrodzenie w takiej wysokości, jakie widnieje na zaświadczeniu od pracodawcy, albowiem otrzymała od niego kwotę 1600 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione, należało uwzględnić, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem prawa. Decyzją Prezydenta Miasta z 14 października 2008 r. z późniejszymi zmianami przyznano skarżącej zasiłek rodzinny na córkę na okres od 1 września 2008 r. do 31 października 2009 r. oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego we wrześniu 2008 r. i we wrześniu 2009 r. Jak wynika z akt sprawy, w okresie, na który przyznano skarżącej zasiłek, jej mąż podjął pracę na podstawie umowy o pracę i czerpał z tego tytułu dochody. Fakt ten organ słusznie uznał za okoliczność obligującą go do wszczęcia postępowania zmierzającego do weryfikacji zasadności przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy jako podstawę zaskarżonej decyzji powołały oprócz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, także § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Uznały one bowiem, że sposób doliczania do dochodu rodziny dochodu uzyskanego przez członka rodziny po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, wynika z § 18 ust. 1 tego rozporządzenia. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i wzory: 1) wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, 2) zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, 3) oświadczeń o dochodach rodziny, w tym oświadczeń osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, oraz innych oświadczeń i dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, 4) wywiadu, o którym mowa w ust. 4a, 5) oświadczenia o dochodach członków rodziny uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym, kierując się koniecznością zapewnienia stosownej dokumentacji niezbędnej do sprawnej realizacji świadczeń rodzinnych. Paragraf 18 wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ma następującą treść: 1. W przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. 2. Do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający uzyskanie przez członka rodziny dochodu oraz wysokość uzyskanego dochodu. 3. W przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. W ocenie Sądu rozporządzenie określa zasady obliczania dochodu rodziny w sposób nie dający pogodzić się ze stanowiącą podstawę jego wydania ustawą o świadczeniach rodzinnych. Otóż stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zgodnie z art. 5 pkt 4a ustawy w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, powiększonego o uzyskany dochód. Z regulacji ustawowej wynika zatem, że ustalając prawo do zasiłku, sumuje się dochód uzyskany przez członków rodziny w ciągu roku kalendarzowego, dzieli się go przez 12, a uzyskaną w ten sposób kwotę dzieli się przez liczbę osób w rodzinie. Nie ulega wątpliwości, że paragraf 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne metodę ustalania dochodów rodziny reguluje w inny, aniżeli ustawa o świadczeniach rodzinnych, sposób. Ocena ta jest również podzielana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 139/09, LEX nr 580473, wyrok NSA z 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1842/07, LEX nr 510165, wyrok WSA w Poznaniu z 23.07.2009 r. II SA/Po 91/09 lex nr 553182). W związku z tym wskazać należy, że art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być więc precyzyjne i bardzo konkretne, skoro ma wskazywać organ właściwy do jego wydania oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie, poza który nie można wykraczać. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przywoływano zasadę, że rozporządzenia są wydawane na podstawie ustaw i wyłącznie w celu ich wykonania. Wydane na postawie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych rozporządzenie dotyczyć powinno jedynie szczegółowego sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. § 18 rozporządzenia nie mieści się w zakresie przedmiotowym aktu, skutkiem czego uznać należy, że wydany został bez upoważnienia ustawowego. Przepis aktu wykonawczego wykraczający poza delegację ustawową i tym samym sprzeczny z ustawą nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Organy wydające decyzje w sprawie naruszyły prawo także poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja organu pierwszej instancji, przyznająca świadczenia rodzinne w okresie od 1 grudnia 2008 r. do 31 października 2009 r. została wydana 4 lutego 2010 r. W ocenie Sądu na podstawie powołanego przez organ art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylenie decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. W sytuacji, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ( por. wyrok NSA z 19.01.2009 r., I OSK 535/08, Lex nr 499576). Wobec tego stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało w ocenie Sądu oczywisty wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. .