II SO/Op 13/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant : st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy z wniosku R. W. o wymierzenie grzywny Opolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu za nieprzekazanie w terminie kompletnych akt sprawy postanawia odmówić wymierzenia grzywny. Decyzją z dnia 22 września 2009 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 22 czerwca 2009 r., nr [...], o nałożeniu na A. i R. C. oraz na spadkobierców po zmarłych G. i S. W.: A. P., P. W., T. W. i R. W., obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym komina budynku przy ul. [...] w O., a także w odprowadzeniu ścieków kanalizacji sanitarnej pionu kuchennego w tym budynku. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu na podstawie art. 101 § 1 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w O. W wyniku zażalenia wniesionego przez R. W., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał to postanowienie w mocy. W dniu 6 września 2010 r. R. W. złożył w siedzibie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu pismo, opatrzone datą 7 września 2010 r., zawierające skierowany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 września 2009 r., nr [...]. Następnie, w dniu 16 września 2010 r., R. W. złożył wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia nr [...] z dnia 25 września 2010r., po czym w piśmie z dnia 24 września 2010 r., które - jak wynika z daty prezentaty - wpłynęło do organu w dniu 29 września 2010 r., zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, kwestionując zasadność zawieszenia postępowania. W dniu 26 października 2010 r. (co wynika z daty stempla pocztowego) Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przesłał skargę i jej odpisy do tut. Sądu wraz z odpowiedzią na skargę oraz uwierzytelnionymi kserokopiami następujących dokumentów: decyzji z dnia 22 czerwca 2009 r., odwołania R. W., decyzji z dnia 22 września 2009 r., wniosku R. W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 września 2010 r., pisma Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 września 2010 r., za którym przekazano akta I i II instancji (2 pliki) do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, postanowienia nr [...] z dnia 8 lipca 2010 r., zażalenia R. W. z dnia 20 lipca 2010 r., postanowienia nr [...] z dnia [...], wniosku z dnia 16 września 2010 r., postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 października 2010 r., nr [...], wyjaśniające treść postanowienia, zażalenia R. W. z dnia 15 listopada 2010 r. na postanowienie nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że na skutek wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 września 2009 r., całość akt organów obu instancji została przekazana do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec czego nie dysponuje obecnie aktami sprawy i przesyła jedynie odpisy najważniejszych dokumentów w sprawie. Powyższa sprawa ze skargi R. W. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 lipca 2010 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w O. zarejestrowana została w repertorium pod sygnaturą akt II SA/Op 532/10. Następnie R. W., powołując się na przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnioskiem z dnia [...], o wymierzenie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu grzywny w kwocie 3500 zł, zasądzenie kosztów postępowania oraz nakazanie organowi dostarczenia kompletnych akt pierwszej i drugiej instancji w sprawie z jego skargi na postanowienie z dnia [...] w zakreślonym przez Sąd terminie. Uzasadniając żądanie wniosku R. W. podniósł, że przesyłając uwierzytelnione kopie "najważniejszych" dokumentów, organ nie zastosował się do obowiązków określonych w powołanym przepisie P.p.s.a. Poddał również w wątpliwość uprawnienie organu do dokonywania oceny, które z dokumentów mają moc dowodową. Wnioskodawca wskazał nadto, że postępowanie zażaleniowe ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, stąd na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. organ winien wstrzymać przekazanie akt do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego aż do czasu uprawomocnienia się zaskarżonego postanowienia. Jako podstawę takiego rozumowania R. W. wskazał przepis art. 10 § 1 K.p.a., wywodząc, że nakłada on na organ obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, podczas gdy organ przekazując jedynie "najważniejsze" kopie akt, "dokonuje swoistej kompozycji z akt sprawy na swoją miarę, pozbawiając stronę wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy". Wnioskodawca podniósł też, że trudno uznać, aby w toku przewlekłego, trwającego 3 lata postępowania wyłoniło się zagadnienie wstępne. Zarzucił, że postępowanie organu stanowi ewidentną próbę ucieczki przed wydaniem decyzji, a poza tym, że działania organów stanowią przejaw dążenia do unicestwienia sprawy. W odpowiedzi na wniosek, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie. Organ wyjaśnił, że na skutek wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 września 2009 r., całość akt przekazał, przy piśmie z dnia 15 września 2010 r., do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dalej wskazał, że wniesienie przez R. W. skargi na postanowienie z dnia [...] oraz zażalenie na postanowienie organu z dnia 4 października 2010 r. wyjaśniające treść postanowienia, skutkowało koniecznością przesłania akt sprawy do trzech postępowań. Wywiódł, że skoro jako pierwsze wpłynęło pismo o stwierdzenie nieważności, zatem z uwagi na obowiązujące terminy załatwienia sprawy, wiązało się to z koniecznością przekazania akt sprawy organowi właściwemu. Następnie organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie dokonał selekcji pism przekazanych do Sądu, gdyż w tej dacie nie dysponował już aktami sprawy. Przesłał natomiast te dokumenty, których kserokopie zachowały się po przesłaniu całości akt do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zasadniczym zaś powodem nieprzekazania kompletnych akt Sądowi jest to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył jeszcze wniosku R. W. o stwierdzenie nieważności decyzji. Sprawa z wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie akt sprawy na podstawie art. 55 P.p.s.a., została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu pod sygnaturą akt II SO/Op 13/10 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2011 r., R. W. sprecyzował, że jego wniosek dotyczy nie tyle doręczenia do Sądu przez organ konkretnych akt sprawy, ale akt administracyjnych kompletnych, natomiast w piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2011 r. A. W., ustanowiony przez R. W. pełnomocnikiem w sprawie, podtrzymał argumenty uzasadniające wniosek i zakwestionował postulat organu o oddaleniu wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Na gruncie art. 54 § 2 P.p.s.a. uznać przy tym trzeba, że określony w nim obowiązek organu dotyczy przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Przewidziany w tym zakresie trzydziestodniowy termin ma natomiast istotne znaczenie. Ustawodawca zakreślił bowiem w sposób wyraźny ramy czasowe dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. W ten sposób wykreował odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej. Wyklucza to zatem jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W konsekwencji organ administracji publicznej musi dochować trzydziestodniowego terminu. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 P.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z przytoczonego powyżej uregulowania art. 55 § 1 P.p.s.a. wynika, iż materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Obejmuje ona zatem zarówno zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, jak również zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. W tym miejscu należy wskazać, że skład orzekający podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, wedle którego grzywna określona w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjny. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Funkcja represyjna wiąże się natomiast z przekroczeniem terminu. Nie jest ona przy tym zależna od tego czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie (por. uchwała naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, opubl. ONSAiWSA 2010 nr 1, poz. 2). Należy jednak zaakcentować, że wymierzenie grzywny organowi jest prerogatywą, a nie obowiązkiem sądu. Wymierzenie grzywny uzależnione jest od dokonanej przez Sąd oceny okoliczności faktycznych danej sprawy. Jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie, użyte w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza bowiem, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Rozpoznając wniosek w tym przedmiocie sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczynę niedopełnienia obowiązku, jak również czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sadu oraz to, czy organ pomimo opóźnienia wypełnił obowiązek i wyjaśnił przyczyny niedotrzymania terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09, System Informacji Prawnej LEX nr 564264). W praktyce oznaczać to będzie, że wysoka grzywna winna być przyznawana, gdy uchybienie organu jest rażące, a niska gdy jest nieznaczne. W sytuacji zaś, gdy naruszenie określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a obowiązków jest usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy, zasadne jest oddalenie wniosku. Podkreślić wszak należy, że dla wymierzenia grzywny organowi nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu dokumentów. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Jak już wcześniej wskazano, odpowiedzialność organu z art. 55 § 1 P.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 652/07, z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GZ 171/08 oraz z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1103/07, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Na wstępie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiego stanowiska, należy wskazać, że R. W. wniósł skargę, poprzez złożenie pisma w placówce operatora pocztowego, w dniu 24 września 2010 r. Z tego względu, na zasadzie art. 54 § 2 P.p.s.a., skarga ta powinna zostać przekazana do tut. Sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni liczonym od dnia 25 września 2010 r. Ostatnim dniem tego terminu był zatem dzień 24 października 2010 r., który przypadał na niedzielę. Skoro ostatni dzień terminu był dniem ustawowo wolnym od pracy, to stosownie do art. 83 § 2 P.p.s.a przyjąć należało, że termin do przekazania przez organ akt do Sądu upływał z dniem 25 października 2010 r. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Wynikający z art. 54 § 2 P.p.s.a obowiązek w zakresie przekazania skargi został wykonany przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 26 października 2010 r., co potwierdza data stempla pocztowego. Wraz ze skargą i odpisem skargi organ przesłał do tut. Sądu również odpisy dokumentów z akt administracyjnych sprawy, dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] w O., a odnoszące się do wydania zaskarżonego przez R. W. postanowienia o zawieszeniu tego postępowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu pełnych akt administracyjnych z postępowania w sprawie dotyczącej stanu technicznego wskazanego budynku, gdyż zostały one przekazane Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wraz z wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji organu odwoławczego. W świetle wskazanych okoliczności przyjąć zatem należało, że zarówno skarga, jak i odpowiedź na skargę oraz akta sprawy, przekazane zostały przez organ do Sądu z jednodniowym opóźnieniem. Jednocześnie też stwierdzić trzeba, że organ nie przekazał całości akt administracyjnych sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] w O. W ocenie składu orzekającego, w realiach niniejszej sprawy nie można jednak uznać, że wskazane okoliczności uzasadniają wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 55 P.p.s.a. Niewątpliwie funkcja dyscyplinująca odpadła bowiem w chwili, gdy skarga została do Sądu przekazana, choć nastąpiło to z opóźnieniem. Wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę przekazane zostały kserokopie tych dokumentów, które dotyczyły postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia. W zakresie funkcji represyjnej należy natomiast wskazać, że opóźnienie było nieznaczne i nie miało negatywnego wpływu na sytuację prawną strony. Ponadto, zdaniem Sądu, przedstawione przez organ przyczyny nieprzekazania całości akt administracyjnych nie świadczą o lekceważeniu obowiązków wynikających z przepisów proceduralnych, lecz mają charakter obiektywny i niezależny od organu. Niewątpliwym jest, że organ nie mógł przekazać w terminie akt, których nie posiadał, gdyż przesłał je organowi właściwemu do wdrożenia wnioskowanego nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Te okoliczności organ wyjaśnił i znajdują one potwierdzenie zarówno w aktach sądowych sprawy o sygnaturze II SA/Op 532/10, jak i w aktach administracyjnych, które na wezwanie Sądu zostały przedłożone do tej sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tych okolicznościach nie można też, zdaniem Sądu, faktu nieprzekazania przez organ odwoławczy całości akt administracyjnych rozpatrywać w kategoriach celowości działania tego organu zmierzającego do przedłużania sprawy. Z powyższych względów stwierdzając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.