III SA/Kr 1086/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy A na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 28 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy A postanawia: odrzucić skargę postanowienia WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2011r. W dniu 11 marca 2009r. Rada Gminy A podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy A Pani S. N., w której odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Pismem z dnia 25 marca 2009r., znak: [...] Wojewoda wezwał Radę Gminy A do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy A S. N. wobec niepodjęcia takiej uchwały przez Radę Gminy A. Zdaniem organu nadzoru, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy A winno nastąpić w związku z utratą przez nią prawa wybieralności do pełnienia funkcji wójta (biernego prawa wyborczego) wskutek wydania przez Sąd Rejonowy prawomocnego wyroku, którym warunkowo umorzono na okres próby wynoszący dwa lata postępowanie karne przeciwko S. N. oskarżonej o przestępstwa z art. 270 § 1 Kodeksu karnego zw. z art. 91 § 1 Kodeksu karnego, tj. o czyny ścigane z oskarżenia publicznego. Rada Gminy A nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy A. Pismem z dnia 19 sierpnia 2009r. nr [...] Wojewoda poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy A S. N. z powodu utraty prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego). W dniu 28 sierpnia 2009r. Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy A Pani S. N. Zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.) oraz w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). W § 1 zarządzenia zastępczego Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy A na skutek utraty prawa wybieralności wobec wydania w stosunku do S. N. w dniu 28 maja 2008r. wyroku przez Sąd Rejonowy II Wydział Karny w sprawie o sygn. akt [...] warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W uzasadnieniu swojego zarządzenia zastępczego Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu wójta następuje w wyniku utraty prawa wybieralności. Z kolei zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie mają prawa wybieralności do rady gminy osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Stosownie zaś do przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, prawo wybieralności do pełnienia funkcji wójta mają osoby posiadające prawo obieralności do rady gminy. Organ nadzoru wskazał, iż prawomocnym wyrokiem Sąd Rejonowy warunkowo umorzył na okres próby wynoszący dwa lata postępowanie karne przeciwko S. N. oskarżonej o przestępstwa z art. 270 § 1 Kodeksu karnego zw. z art. 91 § 1 Kodeksu karnego, tj. o czyny ścigane z oskarżenia publicznego. Wojewoda stwierdził, iż stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta Rada Gminy A winna była, po uprzednim umożliwieniu Wójtowi Gminy złożenia wyjaśnień, stwierdzić w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. W związku z tym, iż Rada Gminy A nie podjęła, pomimo wezwania, w przepisanym terminie uchwały, na skutek której nastąpiłoby wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy A, Wojewoda uznał, iż wydanie zarządzenia zastępczego stało się konieczne. Pismem z dnia 30 września 2009r. Gmina A – reprezentowana przez Wójta Gminy A S. N. – wniosła skargę na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez uniemożliwienie S. N. złożenie wyjaśnień przed organem nadzoru. Strona skarżąca stwierdziła, iż nie zgadza się z treścią zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Podniosła, iż S. N. została wybrana w demokratycznych wyborach na funkcję Wójta Gminy A i przez lata wypełniała w sposób należyty swoje obowiązki w tym zakresie. Gmina A wskazała, iż od momentu poinformowania Przewodniczącego Rady Gminy A o fakcie warunkowego umorzenia postępowania karnego S. N. nie składała wyjaśnień na forum Rady Gminy odnośnie przyczyn, które stały się podstawą wydania przeciwko niej zarządzenia zastępczego. W szczególności w trakcie obrad sesji Rady Gminy A w dniu [...] 2009r., kiedy Rada podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy A Pani S. N. nie umożliwiono złożenia wyjaśnień zgodnie z przepisami ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta. W związku z tym strona skarżąca uważa, iż na Wojewodzie ciążył obowiązek przeprowadzenia procedury wysłuchania. Zdaniem Gminy A, przeprowadzenie procedury wysłuchania było istotne, gdyż w sprawie wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne wobec Wójta Gminy A powstały nowe, istotne okoliczności w postaci pozytywnej opinii Sądu Rejonowego w sprawie wniosku o ułaskawienie, pozytywnej opinii Prokuratora Krajowego w sprawie wniosku o ułaskawienie, a także złożonego wniosku o wznowienie postępowania karnego. Tym samym zdaniem Gminy A, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa przez organ nadzoru, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi organ nadzoru stwierdził, iż w ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta zapewniono wójtowi możliwość złożenia wyjaśnień przed podjęciem przez radę uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu. Uprawnienie to zostało jednak ograniczone do przypadków, które wymagają przeprowadzenia pewnych ustaleń faktycznych, gdzie wyjaśnienia wójta mogą mieć istotne znaczenie dla tych ustaleń. Jednakże w niniejszej sprawie przyczyną wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego był prawomocny wyrok sądu, a tym samym zdaniem organu nadzoru, złożenie wyjaśnień nie miałoby wpływu na jej wynik. Wojewoda stwierdził, że złożenie wyjaśnień przed radą gminy jest jedynie uprawnieniem fakultatywnym. Natomiast z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż S. N. kilkukrotnie nie stawiała się na sesje, których porządek obrad dotyczył przedmiotowej sprawy i gdzie mogła złożyć stosowne wyjaśnienia. Organ nadzoru nie zgodził się również z zarzutem, że postępowanie nadzorcze prowadzone w niniejszej sprawie winno zostać zawieszone ze względu na toczące się postępowanie o ułaskawienie. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 ust. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem organu nadzoru, takie przesłanki w niniejszej sprawie nie zachodziły. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 9 grudnia 2010r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć niniejszą sprawę oraz sprawy III SA/Kr 1084/09 i III SA/Kr 1086/09, do wspólnego rozpoznania pod sygnaturą III SA/Kr 1084/09. Na tej rozprawie Sąd zobowiązał również Gminę A do przedłożenia uchwały Rady Gminy A stanowiącej podstawę wniesienia skargi w tej sprawie, stosownie do treści art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Uchwała ta nie została jednak przedłożona Sądowi w wyznaczonym terminie. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011r. pełnomocnik Wojewody oświadczył, że nie ma wiedzy co do tego, czy taka uchwała o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego została podjęta, ale według jego wiedzy nie wpłynęła ona do organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Przystępując do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w pierwszej kolejności przedmiotem badania Sądu była kwestia dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi Gminy A na zarządzenie zastępcze Wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy A. Zgodnie z art. 98 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Ustęp 3 tego przepisu przewiduje, że przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Uwzględniając treść przytoczonych powyżej przepisów należy stwierdzić, że zarządzenie zastępcze Wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu Wójta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia (art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). Z kolei zgodnie z art. 98 ust. 3 tego artykułu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W doktrynie prezentowane jest stanowisko, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru powinna być poprzedzona podjęciem stosownej uchwały lub zarządzenia - w przeciwnym bowiem razie jest ona niedopuszczalna (por. A. Gill, glosa do postanowienia NSA z dnia 30 listopada 2005r., II OSK 290/05, OSP 2007, nr 1, poz. 6). Pogląd ten jest podzielany w części orzecznictwa, choć w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że treść art. 98 ust. 3 nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia, a więc nie wyklucza podjęcia stosownej uchwały w tym przedmiocie po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a to z kolei skutkuje stwierdzeniem, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (por. postanowienia: Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1992r., sygn. akt III ARN 13/92, Lex nr 10908; z dnia 7 lipca 1994r., sygn. akt III ARN 42/94, opubl. OSNP 1994 nr 9, poz.138, Lex nr 9386; z 5 października 1994r., sygn. akt III ARN 53/94 i z 21 września 1994r., sygn. akt III ARN 43/94 - opubl. OSNP1994 nr 12, poz. 186 i 185, a także przytaczany już powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 290/05, opubl. OSP 2007, nr 1, poz. 6, Lex nr 207495). Uchwała, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, może zatem zostać podjęta albo jako uchwała w sprawie skierowania skargi do sądu administracyjnego i być dołączona do skargi gminy albo może zostać podjęta jako uchwała zatwierdzająca już wniesioną przez wójta skargę na akt nadzoru. Przyjęcie takiego kierunku interpretacji art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika z założenia, że przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Niezależnie jednak od przyjęcia któregoś z przedstawionych powyżej sposobów interpretacji art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, a więc niezależnie od tego, czy przyjmiemy że taka uchwała poprzedzać musi wniesienie skargi, lub też dopuścimy możliwość podjęcia takiej uchwały już po wniesieniu skargi, należy uznać, że istnienie uchwały rady stanowi warunek dopuszczalności skargi w chwili jej rozstrzygania przez Sąd. W razie zatem nie wykazania, iż rada podjęła - bądź to jeszcze przed wniesieniem skargi, bądź dopiero po jej wniesieniu a przed podjęciem przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia w sprawie - uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, wniesioną skargę uznać należy za niedopuszczalną (por. postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 października 2008r., sygn. akt II SA/Op 517/08 i z dnia 6 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Op 506/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Gl 989/08 i z dnia 23 lutego 2009r., sygn. akt IV SA/Gl 755/08). W niniejszej sprawie skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 28 sierpnia 2009r. wniosła Gmina reprezentowana przez Wójta Gminy. Do skargi nie została jednak dołączona uchwała Rady Gminy o zaskarżeniu do sądu administracyjnego w/w rozstrzygnięcia nadzorczego. Strona skarżąca nie przedłożyła jej także później, na wezwanie Sądu. Należy zatem uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie przez Gminę skarga jest niedopuszczalna, bowiem została wniesiona z naruszeniem dyspozycji art. 98 ust. 3 w związku z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, to jest bez wymaganej przez ten przepis "podstawy do wniesienia skargi", którą winna być w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy A. W związku z brakiem takiej uchwały stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mogła zostać uznana za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu przez Sąd. Z tego powodu niniejsza skarga uległa odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), który stanowi, że Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.