I SA/Wa 630/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. F. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania B.A. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W., została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], w oparciu o art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), Prezydent W. ustanowił na rzecz W.F. i Z.F. - następców prawnych dawnego właściciela hipotecznego - prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], działka nr [...] z obrębu [...]. W decyzji tej organ stwierdził, że na przedmiotowym gruncie znajdują się budynki użytkowe – 6 boksów garażowych, wzniesionych po 1945 r., stanowiące własność W. W dniu 23 czerwca 2008 r. B.A. – najemczyni jednego z garaży - złożyła wniosek, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zdaniem wnioskodawczyni fakt zgłoszenia roszczeń (w oparciu o obowiązujące przepisy) o przeniesienie prawa własności do garażu i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki gruntu pod garażem, daje jej tytuł prawny do bycia stroną postępowania zakończonego przedmiotową decyzją. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Prezydent W., w oparciu o art. 28, 147 i 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu pierwszej instancji nie jest możliwe wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych, gdyż wnioskodawczyni nie była stroną postępowania, o którego wznowienie wnosi. Od powyższej decyzji B.A. wniosła odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie mógł decyzją odmówić wznowienia postępowania z tej tylko przyczyny, iż wnioskodawczyni nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Taką decyzję organ mógł wydać wyłącznie wtedy, gdy wnioskodawczyni nie podała we wniosku o wznowienie postępowania żadnej z przyczyn wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. lub nie wykazała, że zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jednocześnie Kolegium podniosło, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zbada, czy podanie wnioskodawczyni wskazuje podstawę wznowienia postępowania administracyjnego i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Jeśli podanie będzie spełniać te wymogi, organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, zgodnie z art.149 k.p.a. Natomiast wpływ posiadania przez wnioskodawczynię przymiotu strony bądź nie na ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. powinien być przez organ zbadany dopiero po wydaniu postanowienia. W zależności zaś od wyniku tego badania, organ winien podjąć odpowiednią decyzję zgodnie z art.151 k.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Prezydent W. ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że "nie znaleziono przekonujących argumentów do aprobowania poglądów wyrażonych przez organ odwoławczy" i w konsekwencji uznano, że skoro B.A. nie była stroną zakończonego postępowania administracyjnego, którego wznowienia się domaga, to uznać należy, że wniosek o wznowienie postępowania jako złożony przez osobę nieuprawnioną musi skutkować wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Powyższa decyzja została zaskarżona przez B.A. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odwołaniu Kolegium wskazało, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Prezydent W. po raz kolejny odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Organ podał, że dokonując ponownie wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie brak jest podstaw do odmiennej jego oceny, aniżeli nastąpiło to w decyzjach z dnia [...] lipca 2008 r. i z dnia [...] maja 2010 r.. Tym samym brak jest przekonujących argumentów do aprobowania poglądu organu odwoławczego. Zdaniem organu pierwszej instancji B.A. – najemcy garażu, w stosunku do którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych, mimo złożenia przez nią wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest garaż, nie przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wobec tego, wniosek o wznowienie postępowania złożony przez osobę nieuprawnioną skutkować musi, zdaniem organu pierwszej instancji, wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Odwołanie od w.w. decyzji złożyła B.A. podnosząc, że jej roszczenia wynikają z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r, o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz z art. 211 ustawy z dnia 28 sierpnia 2000 r. o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości wskazując, iż ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji po raz kolejny są niezasadnie. Kolegium powtórzyło prezentowaną wcześniej argumentację podnosząc, iż organ pierwszej instancji winien zbadać na wstępie, czy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. B.A. złożyła z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i jeśli ten wymóg zostanie spełniony, organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. Dopiero w następstwie tego należy ustalić, czy z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia. Organ drugiej instancji na poparcie swoich twierdzeń powołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 339/08. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że w przypadku gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim bowiem przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot, który nie jest stroną jest natomiast decyzja, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., II OSK 218/06, LEX nr 341257, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2008 r., II OSK 1892/06 nie publikowany, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 25 kwietnia 2007 r., IV STUWa 295/07, LEX nr 339449). Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł W.F., reprezentowany przez radcę prawnego A.H. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 3 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji czego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgadza się z zaprezentowanym stanowiskiem w decyzjach Prezydenta W. Wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej w przypadkach określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, składa się z dwóch etapów. Pierwszą fazę rozpoczyna złożenie wniosku o wznowienie postępowania. W tej fazie organ administracyjny bada wyłącznie spełniełnie przesłanek formalnych niezbędnych do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a., czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy podmiot występujący z wnioskiem jest stroną postępowania. Skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1406/06, LEX nr 420107). Skarżący podniósł, że wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a może domagać się tylko i wyłącznie strona, która bez własnej winy została pozbawiona możliwości brania udziału w toczącym się postępowaniu. Jednakże ani B.A. ani jej poprzednik prawny J.S. nie byli stroną toczącego się, przed Prezydentem W., postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem rozpatrzenie, złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., wniosku dawnych właścicieli gruntu nieruchomości [...] o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie: użytkowanie wieczyste), które toczy się z udziałem następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych. Na wsparcie stanowiska skarżący powołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 851/08, z którego wynika, że stroną w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku wniesionego przez dawnych właścicieli na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy są, oprócz dawnych właścicieli, jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na gruncie budynku. W konsekwencji, w stanie faktycznym sprawy, dla skarżącego jest oczywiste, że B.A. nie jest właścicielką lokalu w budynku posadowionym na przedmiotowej działce nr [...], lecz jedynie najemcą garażu stojącego na przedmiotowej działce - zatem nie jest stroną postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie wniosku dekretowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej właściwości Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r., która została wydana po rozpatrzeniu odwołania B.A. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. I tak, wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (§ 2 art. 149 k.p.a.). Z kolei odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji stosownie do § 3 art. 149 k.p.a. w brzmieniu przed dniem 11 kwietnia 2011 r. (obecnie w formie postanowienia). W najnowszym orzecznictwie sądowym i w doktrynie nie jest kwestionowane, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 k.p.a. lub art.145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie (wcześniej decyzję) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Co miało miejsce w niniejszej sprawie. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Ocena zaś samej przesłanki wznowienia powinna nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07). Tak więc ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a., może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expressis verbis stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania przed jego wznowieniem jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., wydaje decyzję (obecnie postanowienie) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B Adamiak, J. Borkowski, 2009, C.H. Beck, wydanie 10). W wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, "że tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną, albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną, albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej". Przy czym, co istotne w niniejszej sprawie, postanowienie (poprzednio decyzja) o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że wniosek składa podmiot nie będący stroną. Zdaniem Sądu, to że B.A. nie ma przymiotu strony, a tym samym interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r., ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do gruntu wyżej opisanego jest jednoznaczne. Ta jednoznaczność wynika z ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowodministracyjnego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 121/10; z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt ISA/Wa 1560/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 427/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt: I SA 970/03). Tym samym, podzielić należy pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, a następnie przez skarżącego, że w postępowaniu dotyczącym praw następców prawnych byłych właścicieli do gruntu i znajdującego się na nim budynku (odpowiednio budynku użytkowego w postaci garażu), objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., najemcom lokali w tych budynkach, czy też najemcom garaży na tym gruncie posadowionych - prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje, mimo że ich prawo do tego lokalu czy garażu opierało się na stosunku ze Skarbem Państwa (jednostką samorządu terytorialnego). Brak jest bowiem takiego przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny tych osób rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem, należy stwierdzić, że organ drugiej instancji niesłusznie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z powyższych względów zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z uwagi na naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 3 k.p.a. Tym samym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. ----------------------- 3