II SA/Bd 1053/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 września 2007 r. nr XII/86/07 w przedmiocie ustalenia na terenie gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu stwierdza nieważność § 3, § 4, § 6, § 8 zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Rejonowej w T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 3, § 4 i § 8 uchwały Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 września 2007 r. nr XII/86/07 w sprawie ustalenia na terenie gminy Więcbork liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, że zaskarżone przepisy uchwały naruszają przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób jednoznaczny określa materię, która może być regulowana przez radę gminy (miasta) w drodze uchwały. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z wymienionych przepisów rada gminy ustala w drodze uchwały dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, drugi zaś stanowi, iż rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis ten daje radzie możliwość regulacji wskazanych w nim materii w ściśle określonym zakresie. Normy kompetencyjne, zawarte w akcie upoważniającym, winny zaś być interpretowane w sposób ścisły, literalny, bez dokonywania wykładni rozszerzającej. Odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniach normy ustawowej narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi naruszenia prawa. Wykroczeniem poza delegację ustawową jest unormowanie przez radę gminy aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż wymienione w ustawie upoważniającej, a także podejmowanie regulacji w inny sposób aniżeli wskazany przez ustawodawcę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 kwietnia 2009 r., II SA/Sz 994/08, Lex nr 557043). Tymczasem lektura zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Miejska dokonała powtórzenia przepisów zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazując w § 4, iż przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych mogą być wydawane zezwolenia jednorazowe, podczas gdy powyższe zostało uregulowane w § 181 ust. 1 ustawy. Nadto Rada Miejska określając w § 8 warunki odpowiedzialności karnej za naruszenie przepisów ustawy powieliła regulację ustawową zawartą w art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W orzecznictwie wskazuje się, że możliwe jest powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego z tym jednak zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkrety powtórzony przepis ustawy. Zaskarżony regulamin tego nie spełnia. Stosownie do treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, mającego zastosowanie również do aktów prawa miejscowego, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Z przepisu tego wynika, że uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący. Ponadto rada gminy w uchwale nie może modyfikować przepisu ustawowego bez upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Go 471/06). Rada Miejska w Więcborku w § 3 uchwały określiła zasady tworzenia "ogródków piwnych" oraz zasady podawania i spożywania w "ogródkach piwnych" napojów alkoholowych, co w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie mieści się w granicach delegacji ustawowej. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 18 stanowi, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Ustęp 7 tegoż przepisu wymienia warunki, jakie przedsiębiorca musi spełnić, aby mógł prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Zatem ustawodawca wyczerpująco uregulował zasady sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunki niezbędne do prowadzenia takiej działalności, a zatem organ samorządu terytorialnego nie był legitymowany do regulowania tychże zasad. Rada Miejska w Więcborku wprowadziła wymóg legitymowania się zezwoleniem na prowadzenie "ogródka piwnego", co nie leży w sferze kompetencji przyznanej jej przepisem upoważniającym, gdyż sam ustawodawca przesądził, że jakakolwiek sprzedaż napojów alkoholowych zarówno przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i poza takim miejscem, może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nadto nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów. Żaden przepis wskazanej ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (wyrok WSA w Olsztynie z 17 marca 2009 r., II SA/Ol 26/09, Lex nr 509630). Natomiast Rada Miejska w Więcborku uzależnia prowadzenie ogródka piwnego od posiadania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, pisemnego zobowiązania przedsiębiorcy do utrzymania czystości i porządku na terenie ogródka piwnego oraz wokół niego, spełnienia określonych warunków tyczących się ogrodzenia, spełnienia warunków sanitarnych, posadowienia koszy na śmieci oraz legitymowania się stosowną decyzją państwowego inspektora sanitarnego. Również dopuszczalność podawania i spożywania napojów alkoholowych w takich miejscach, tj. "ogródkach piwnych", została uzależniona przez Radę warunkami, których nałożenie nie mieściło się w ramach delegacji ustawowej. Z unormowań zawartych w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wynika tymczasem, że nie upoważniają one rady gminy do określenia warunków (zwłaszcza zaś należących do sfery prawa budowlanego, sanitarnego, przeciwpożarowego), jakim muszą odpowiadać placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych (wyrok WSA we Wrocławiu z 20 maja 2008 r., III SA/Wr 204/08, Lex nr 507817). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, uzasadniając to tym, że zaskarżona uchwała wkrótce zostanie uchylona. Pismem z dnia 10 października 2011 r. Rada Miejska w Więcborku poinformowała o uchyleniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i Sąd podziela wszystkie argumenty przytoczone przez skarżącego. Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), zwana dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym: "1. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. 2. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych." Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w Warszawie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (II OSK 170/10, LEX nr 597353), unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że Rada Miejska w Więcborku przekroczyła w zaskarżonych do Sądu paragrafach umocowanie ustawowe. 1) § 3 uchwały: Zgodnie z nim: 1. Dopuszcza się podawanie i spożywanie napojów alkoholowych w tzw. "ogródkach piwnych", to jest na terenie bezpośrednio przyległym do obiektu, w którym znajduje się punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jeżeli ogródek spełnia następujące warunki: przylega bezpośrednio do punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, posiada estetyczne i bezpieczne ogrodzenie o wysokości utrudniającej kontakt wzrokowy, nie utrudnia wejścia do sklepu, na widocznym miejscu umieszczone są tabliczki informacyjne, że tylko w obrębie ogrodzenia można spożywać napoje alkoholowe. 2. Dopuszcza się tworzenie tzw. "ogródków piwnych" na wolnym powietrzu ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jeżeli ogródek spełnia następujące warunki: 1) ogródek piwny prowadzony jest na zasadzie odrębnego zezwolenia. 2) przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na prowadzenie "ogródka piwnego" posiada: tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego, uzgodnienia dotyczące lokalizacji "ogródka piwnego" wynikające z przepisów prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych, pisemne zobowiązanie do utrzymania czystości i porządku na terenie ogródka piwnego i wokół niego, estetyczne ogrodzenie ogródka piwnego w celu zapewnienia bezpieczeństwa o wysokości utrudniającej kontakt wzrokowy, zgodę właścicieli lub zarządców budynków mieszkalnych położonych w odległości mniejszej niż 25 m od ogrodzenia ogródka piwnego, ustawione na terenie ogródka piwnego kosze na odpadki, h) lokalizacja ogródka piwnego nie może zakłócać ciszy i spokoju mieszkańców sąsiednich posesji, i) na widocznym miejscu umieszczone muszą być tabliczki informacyjne, że tylko w obrębie ogrodzenia można spożywać napoje alkoholowe, o szkodliwości alkoholu na zdrowie człowieka oraz o nie sprzedawaniu alkoholu osobom nieletnim." W analizowanym paragrafie Rada określiła warunki prowadzenia ogródka piwnego, co nie znajduje umocowania w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a ponadto jest sprzeczne z art. 18 ust. 7 ustawy, który reguluje samoistnie warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. W szczególności zapis ten wskazuje na dodatkowe obowiązki nieznane ustawie, tj. np. posiadanie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości oraz stosownych uzgodnień, pisemne zobowiązanie przedsiębiorcy do utrzymania czystości i porządku na terenie ogródka piwnego i wokół niego, sposobu ogrodzenia ogródka, ustawienia koszy na odpadki, posiadania stosownej decyzji państwowego inspektora sanitarnego. Na poparcie tej tezy można zacytować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 marca 2009 r. (II SA/Ol 26/09, LEX nr 509630), w którym wyrażono pogląd, że nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów. Żaden też przepis wskazanej ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 10 sierpnia 2010 r. (II SA/Go 549/10, LEX nr 707361) wskazał, że pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowacze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itp. Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów, ani tym bardziej warunków budowy takich punktów. Ponadto uregulowania § 3 wkraczają w materie określone w innych aktach prawnych, takich jak kodeks wykroczeń (art. 51 § 1), w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz w przepisach prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku) wydanych przez radę gminy na jej podstawie. 2) § 4 uchwały: Zgodnie z nim: "Przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych mogą być wydawane zezwolenia jednorazowe. Do wniosku o wydanie zezwolenia wnioskodawca musi przedstawić zgodę organizatora imprezy na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych podczas tej imprezy." Uregulowanie to stanowi częściowo powtórzenie art. 181 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. NSA w Warszawie w cyt. wyżej wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. wskazuje, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w "Zasadach techniki prawodawczej" skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego aktu. Analizowany paragraf powtarza uregulowania ustawowe, co powoduje o konieczności uznania jego nieważności. 3) § 8 uchwały: Zgodnie z nim: "Kto sprzedaje lub podaje napoje alkoholowe w wypadkach, kiedy jest to zabronione, albo bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom, podlega odpowiedzialności karnej na podstawie odrębnych przepisów." Stanowi to niewątpliwie powtórzenie art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co uzasadnia z przyczyn podanych wyżej stwierdzenie nieważności również tego zapisu uchwały. 4) Ponadto Sąd nie będąc związany granicami skargi stwierdził nieważność również § 6 uchwały, zgodnie z którym: "Zabrania się spożywania zakupionego alkoholu w punkcie oraz wokół punktu, który posiada zezwolenia wyłącznie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Przy stolikach ustawionych na zewnątrz takiego punktu sprzedaży w widocznym miejscu należy umieścić informację o zakazie spożywania w tym miejscu napojów alkoholowych." Zapis ten nie znajduje żadnego umocowania w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Odnosząc się do stanowiska Rady związanego z uchyleniem uchwały i związanego z tym wniosku o umorzenie postępowania zasadnym jest zwrócić uwagę na odmienność skutków prawnych uchylenia, czy też zmiany przepisów powszechnie obowiązujących od stwierdzenia ich nieważności. Mianowicie stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany przepis jest nieważny od samego początku. Natomiast w następstwie uchylenia, czy zmiany przepisu przez prawodawcę, traci on moc prawną z dniem wejścia w życie nowych regulacji. Dlatego też uchylenie, czy też zmiana wskazanych przepisów zaskarżonego regulaminu nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku w przedmiotowej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 oraz wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 327/10). Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzec jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana.